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孝感市河道采砂管理工作调研与思考(周兴秋)

来源:本站 发布时间:2015-8-7 11:16:11 浏览量:

孝感市河道采砂管理工作调研与思考

防办副主任  周兴秋

(2015年7月10日)


    河道采砂与孝感经济社会发展密切相关,涉及社会的方方面面。随着国民经济的快速发展,特别是近年来建筑业和公路等基础设施建设对砂石需求与日俱增,河砂已成为不可缺的重要资源。由于市场需求的增加,采砂行业竞争激烈,非法采砂屡禁不止,一定程度上影响了河势稳定,影响了行洪和通航,影响了河道两岸群众的生产生活,也给堤岸和沿河码头及水利设施带来了隐患,采砂管理已成为社会共同关注的焦点和难点问题。为了让全市的大小河流更好地造福于人民,河道堤防永久安全地运行,必须加强河道采砂管理工作。

    一、河道黄砂资源蕴藏量基本情况

    孝感市境内河流众多,有中小河流40多条,全长1761公里。主要有汉江、府河、澴河、汉北河和大富水等,均属长江水系。汉江河道泥沙多为粉质细沙,俗称青砂,省水利厅《汉江中下游干流及东荆河河道采砂规划(2011-2015年)》将汉江汉川段划为采砂保留区,实施禁采管理。我市黄砂主要分布在府、澴河,涉及安陆、应城、云梦、大悟、孝昌、孝南6个县(市、区),其中应城、云梦实施全域禁采管理。2011年,孝感市水利局组织开展河道采砂规划编制工作,各相关县市水利局组织专班对各采区进行了勘测,孝感市府、澴河河砂静态储量约为1088.24万方(其中:安陆采区河砂储量391.68万方、孝昌采区河砂储量525万方、大悟采区河砂储量115万方、孝南采区56.56万方),府、澴河多年平均黄砂沉积量约为69万方(其中:府河多年平均黄砂沉积量约为45万方、澴河多年平均黄砂沉积量约为24万方)。

    二、全市河道采砂管理机构及工作现状

    (一)、全市河道采砂管理工作机构

    1、市级河道采砂管理工作机构

    孝感市政府成立了河道采砂管理工作领导小组;分管市长任组长。成员单位有水利、公安,交通、工商、安全、土地等。

    市水利局作为孝感市水行政主管部门,负责全市河道采砂管理和监督工作。目前,市级专门河道采砂管理机构尚未组建,全市中小河流河道采砂管理工作由市水政监察支队具体承担。市水政监察支队为正科级参公管理事业单位,经费为财政全额拨款,其主要职责:依法保护全市水工程设施的安全,对水事活动进行监督检查,实施取水许可审批,调处水事纠纷,征收水利规费。

    2、县级河道采砂管理工作机构

    各县(市、区)人民政府也相继成立了河道采砂管理工作领导小组,分管市长任组长。成员单位有水利、公安,交通、工商、安全、土地等。涉砂乡镇也成立了河道采砂管理站,乡镇主要领导亲自抓。

    各县(市)河道采砂管理机构设置方式、机构名称均不统一,综合起来,主要有两种情况:

    (1)有专门机构,并独立挂牌。2013年11月14日,孝昌县成立孝昌县河砂资源管理办公室,为孝昌县水务局管理的正科级事业单位,负责全县的河道采砂管理工作,经费为自收自支,人员14人(含7名临时聘用人员)。

    (2)无专门机构。一是由水政监察大队承担河道采砂管理任务与职责,如孝南、云梦、应城、大悟,其中,除应城为财政拨款外,其余经费来源均为自收自支;二是由河道堤防管理段承担河道采砂管理任务与职责,如汉川、安陆,经费来源为财政差额拨款。目前,全市范围内的县(市、区)中采用这种机构设置模式的为多数,采砂管理人员专职30人、兼职38人。

    (二)河道采砂管理工作主要工作成绩

    全市各级水行政河道采砂管理部门在地方政府的领导下,以相关法律、法规和规章为依据开展工作,落实责任、强化监管、严管严控、疏堵结合,通过多年来一如既往的努力,基本维护了我市河道采砂管理的可控局面。

    1、理顺机制,采砂管理责任体系逐步健全。一是推进行政首长责任落实。市政府成立由分管副市长任组长,有关责任单位为成员的市河道采砂管理工作领导小组。每年与各县(市)区政府签订河道采砂管理目标责任书,由市水利、公安、交通等部门对责任落实情况进行考核通报。各县(市)区参照市政府的做法,成立领导小组,签订责任状,公告责任人,努力构建“横向到边、纵向到底”的采砂管理责任网络,基本建立起采砂管理行政首长负责制的责任体系。建立了联合执法机制,多次组织开展联合执法行动,打击非法采砂行为。应城市政府与涉砂乡镇主要负责人签订《禁采管理责任状》,严禁河道采砂工作纳入市政府年度目标责任考核之列。汉川市政府召开全市河道采砂管理工作会, 12个乡镇场一把手分别签订《河道采砂管理责任书》,责任分解到人,形成了一级抓一级,一级对一级负责,层层抓落实的工作机制。二是建立“政府主导、水利牵头”的采砂管理体制。市水利局通过组织指导、综合协调、监督检查、巡查暗访、日常督办、执法打击、宣传培训等方式,督促各地履职尽责。县(市)区水行政主管部门通过开展非法采砂专项整治、禁采期采砂船舶集中停靠、常态化巡查监管、可采区现场监管等措施,严管严控,保证水行政主管部门责任落实。公安、交通、工商等相关成员单位,明确了职责,部门联动,形成合力。三是建立健全采砂管理制度。各地通过采砂管理工作实践,有针对性地完善巡查检查、船舶监管、许可审批、队伍建设、信息报送等制度,为加强河道采砂管理、推进责任落实提供制度保障。应城市用制度管人管事,以制度规范执法行为,实现执法工作、管理、责任“三到位”。四是推进奖惩和问责机制落实。各地根据省纪委下发的《关于违反长江河道采砂管理法规行为的纪律追究暂行规定》,完善问责机制和奖惩制度,定期开展采砂管理工作的检查、考评。孝南区严肃查处国家机关、党员干部和国家工作人员直接组织、参股河道采砂和不履行河道采砂管理职责等违纪违规行为。孝昌县实行分片包保责任制,将河道采砂管理工作纳入社会治安综合治理考核范畴。

    2、严格执法,日常巡查和现场监管工作总体有序。通过认真贯彻《水利部关于加强长江河道采砂现场监管和日常巡查工作的通知》,狠抓常态化巡查和监管,有力促进了管理执法工作落实。一是严格禁采管理。应城、云梦、汉川三县市严格落实禁采制度,公布举报电话,狠抓常态化巡查和监管,基本上实现了全面禁采目标。二是规范许可审批。2014年,大悟、孝南、孝昌按照政府批准的采砂规划,办理采砂许可27个,年控制开采总量115.7万吨,共征收砂石资源费152.6万元。三是强化采区现场监管。相关部门认真执行关于可采区现场监管有关规定,制定现场监管方案,明确监管单位和采砂各项控制指标,确保采砂业主按照许可审批意见规范有序开采。大悟可采区现场监管制度健全,责任到位,规范有序。孝南强化砂场日常管理,规范开采行为,涉砂乡镇政府设立河砂管理站,对许可的砂场船只统一编号挂牌生产,亮证经营。安陆逐步推行精细化管理,做到人防、物防、技防到位,各涉砂乡镇办事处成立河砂管理站,安装远程监控设施,公布监督电话。应城巡查检查常态化,禁采管理到位,设立混凝土宣传路障(墩)阻断运砂线路,确保行洪畅通。

    3、严管严控,综合整治工作扎实推进。按照省委书记李鸿忠在全省防汛抗旱工作会议上关于“实施铁腕管砂、铁腕治砂”的工作要求,针对部分河道出现的非法采砂活动,各地采取地域联动、部门联合的形式,严打非法采砂,相继开展了一系列非法采砂集中专项整治行动。

    2014年以来,全市共查处河道采砂案99(其中14年61件全部结案、15年38件结案21件),罚款64.4(32.8、31.6)万元,没收非法所得5万元,拆除采砂设备12台套,关停非法砂场2处。大悟为规范澴河采砂秩序,县政府牵头组织各乡镇党委政府和有关部门,投入专项资金40万元集中开展河道综合整治行动,狠抓禁采区河道清障、主汛期禁采管理及砂场日常监管工作落实,成效明显。

    云梦开展为期2个月的综合整治行动,成立了50多人的县、乡联合整治执法专班,累计开展日常巡查106次、联合执法检查20多次,吊起采砂船只30艘(由县海事部门下达了《禁止离港通知书》)、拆解3艘、驱离13艘,拆除2家采砂设备,对20处非法采砂点实行断路断电处理,查处非法采砂案件7件,基本实现了“船上岸、机下架、人离棚”的整治目标。构筑完成禁止采砂车辆通行的砼墩12处。

    安陆开展长达半年的河道采砂整治专项行动,对非法采砂行为始终保持高压严打态势,坚持露头就打,市检察院依法对2名砂霸进行批捕,分布在解放山水利枢纽6公里禁采区的25家砂场码头全部清走,涉砂船舶清除出河。对辛榨乡所属砂厂越界采砂问题发了专题限期整改通知。越界采砂视同非法采砂将予以打击。已责令砂场业主恢复破坏的堤防、内护滩原貌。并吊起了两艘采砂船。构筑完成禁止采砂车辆通行的砼礅7处。

    孝南部门联动打击非法采砂有力,于今年5月11日发布了《孝南区政府关于主汛期禁止河道采砂的通告》,实行行政首长负责制,明确各级防汛责任人是禁采工作第一责任人。规定辖区内所有河道为禁采范围,要求采砂业主在主汛期前撤除阻碍行洪的各类设施,封堵运砂路口,埋设停采停售点和安全警示等标牌。副区长蔡辉、区党组成员刘继华两位领导具体组织肖港镇红旗闸非法采砂专项打击行动,区水务、公安、工商、国土等相关部门执法人员各司其职,协调配合,快速出击,区、乡河砂管理部门强化日常巡查和强制力度,累计出动巡查人员320余人次、车辆60余台次,迅速控制住非法采砂作业船只和人员,集中上锁封存大小船52条,强制吊离妨碍行洪的挖砂船30条,拆除一台套吸砂装备;构筑完成禁止采砂车辆通行的砼礅3处。

    孝昌县主要领导亲自抓河道采砂专项治理工作,一是广泛宣传发动,(运用电视台进行打字条、广播孝昌县关于河道采砂全面禁采通告,到涉砂乡镇村组显要位置张贴禁采通告,要求非法采砂船只全部吊离河面上岸。)目前孝昌境内130条采砂船,已将境内109多条船(主动撤离或吊离了河岸、其中、所属白沙镇福华、白沙、东河、三合、老湾、河边6 个村的42条船吊离上岸。已完成了8处砼墩。对非法采砂场点全面落实船上岸、机下架、人离棚,断电断路。

    4、夯实基础,能力建设逐步加强。在各级政府关心和支持下,河道采砂管理机构建设得到进一步加强。汉川市水利局与公安局联手成立了“水利警务室”,打击非法采砂快速有效。云梦县公安局定专人长期驻点水利局联合办案形成长效机制,发现问题及时出警,快速反应提升执法效能。孝昌、安陆在采砂管理实践中尝试引入刑事司法手段。应城积极筹措资金,加强执法装备建设,定期组织执法人员集中培训,强化业务能力培养。

    (三)存在的主要问题

    经过多年努力,我市河道采砂管理虽然总体实现了可控的局面,但距离依法、科学、有效的目标尚有不小差距。尤其是县际交界水域非法采砂现象时起彼伏,稍有放松就会反弹,仅靠高压严打难以从根本上得到有效控制。

    1、体制不顺,管理粗放。河道采砂管理有两个责任制,一个是地方行政首长负责制,一个是水行政主管部门牵头、有关部门共同参与的部门责任制。从这两个责任制落实情况来看,都不同程度存在一定的问题。有的地方行政首长对采砂管理工作并没有真正重视,仅仅表现在形式上,地方行政首长负责制抽象不具体,措施不硬没有抓手落实不力。从部门责任制来说,虽然省政府出台了采砂管理的政策法规,明确了“政府主导、水利牵头、部门配合、齐抓共管”的管理格局,但这种管理体制并未真正形成。水行政主管部门作为河道采砂管理的主管部门,做了大量的工作,付出了艰辛的努力,但是在水利系统内部重建设轻管理的现象还是不同程度的存在,其他有关部门按照《湖北省河道采砂管理办法》的规定,配合作了一些工作,但各自对本部门履职的主动性和积极性与职责要求相比存在不少差距,共管合力不大。

    2、法律法规建设滞后。现有法律法规难以满足采砂管理工作的需要。现阶段全国性的河道采砂管理条例尚未出台,《水法》、《防洪法》、《湖北省河道采砂管理办法》等法律法规中,有关河道采砂管理的规定过于笼统,实际操作中缺乏充分的法律依据和有效的执法手段,现有法律法规体系已不能适应日益复杂的采砂管理的实际需要。目前我国刑法和相关司法解释都没有对非法采砂行为追究刑事责任做出明确根据,对非法采砂组织者难以进行刑事追究是法制软肋。虽然我市孝昌县近几年对非采入刑进行了探索,但从法理上看,不具备推广的价值。由于非法采砂在获取暴利的同时,又难以对人进行刑事制裁,违法成本太低,加剧了盗采者的嚣张气焰和猖狂势头。

    3、暴利的驱使是非法采砂屡禁不止的根本原因。河道砂石作为一种有限自然资源,经济社会的快速发展极大拉动了对砂石资源的需求,在一定程度上拉高了市场销售砂石价格,给了这些非法采砂分子足够的暴利空间,导致非法采砂现象始终无法从根本上消除。

    4、“三无”采砂船只管理责任主体的不明确形成管理“真空”。根据《湖北省河道采砂管理办法》的规定和水行政主管部门的“三定”职责,水行政主管部门只能管理涉砂行为,对船只本身并无管理权限。但是海事部门认为“三无”船舶属于乡镇政府管辖,不属于海事部门职能管辖范畴。海事部门不愿意管,水行政主管部门又无权管,乡镇政府又没有明确的行政处罚权,这种局面导致了对“三无”采砂船只的管理“真空”,加剧了河道采砂管理的矛盾。

    5、河道采砂执法环节的复杂性增加了管理的难度。盗采行为发生在水面上,受各种客观条件的限制,加大了管理的难度。在船上作业的大都是“打工者”,在执法人员取证过程中,一般以各种借口不予配合,执法人员很难取得合法、真实、有效的证据材料。受各种因素干扰,在实施行政处罚过程中,处罚措施往往也很难完全到位。另外,河道采砂执法遭遇暴力抗法的事件也在增多,执法人员人身安全受到严重威胁。2012年9月20日,孝昌县白沙镇福华村村民吴进高等人非法采砂暴力抗法打伤孝南区肖港镇河砂办执法人员,所引发的社会问题必须引起高度重视。

    6、水行政主管部门执法能力薄弱与现实需要不相适应。采砂管理队伍现有能力建设水平与所承担的繁重任务不相适应,与同类其他执法部门差距更为明显。一是机构设置不专降低了河道采砂管理工作效率。河道采砂管理具有点多、线长、面广、任务重的特点,管理难度非常大。但在实际中,采砂管理人力有限,导致管理者往往身兼多职,很难全身心投入到难度巨大的采砂管理中去;二是经费保障不足制约了河道采砂管理能力建设。缺人员、缺装备的问题非常突出,有的县市甚至人员工资和工作经费也得不到正常保证,加上河道采砂管理工作的复杂性、艰巨性和危险性等原因,许多从事河道采砂管理工作的同志产生了厌倦情绪和畏难情绪,使得原本就不强大的河道采砂管理队伍更加脆弱。

    三、搞好河道采砂管理工作的几点建议

    一是提高认识、统一思想,加强组织领导,明确任务,强化责任。加强河道采砂管理,关系河势稳定,堤防和航道安全,也关系河流生态及相关群众的利益。单靠水利部门管理力量有限,各级政府各相关部门要站在民生安全和社会稳定的大局,切实加强对此项工作的领导。

    二是要全面2015年7月10日建立河道采砂管理制度。加强考评、奖惩等绩效考核,严格执纪问责等责任追究。在本行政区域内全面建立完善采砂管理政府行政首长负责制,不断完善“政府主导、水利牵头、部门协作、齐抓共管”的采砂管理模式,进一步健全采砂管理责任体系,落实政府部门责任追究机制。

    三是着眼执法工作需要,以加强基层、一线执法队伍建设为核心,全面推进河道采砂管理“四个专门”建设,按照分工明确、权责统一、政令畅通、运行高效的原则,优化采砂管理体制,科学合理设立专门河道采砂管理机构,积极向市编委申请成立“孝感市河道采砂管理局”,参照省厅模式,在不增加人员和编制的情况下,将市水政监察支队、市水利规费征收管理处和市河道采砂管理局合署办公,“一套班子,三块牌子”,把涉及河道采砂管理的规划、许可、执法、监督职能合并到一起,实现采砂管理的一体化,不断提高执法保障水平,努力增强执法能力,为河道采砂管理提供坚强的组织保障。

    四是要进一步加大投入。维护河流健康、确保水上安全、生态安全、行洪和通航安全是河道采砂管理工作的首要目标。采砂管理与社会经济密切相关,与人民群众的生产生活密切相关,要正确处理开发与保护的关系,加大治理保护与管理的投入。一是要加大装备投入,要购置水上巡逻艇和必要的工作车辆及先进的监测仪器设备,提升管理能力。二是要加大治理的投入。由于前些年的乱采滥挖,导致尾堆林立,沿河面一些护滩体遭到破坏,改变了河势,形成对河岸的冲刷,两边堤岸垮塌,沿河水利工程遭到不同程度的损毁。要从河道砂石资源费、河道堤防维护修建管理费中拿出资金,有重点、有计划地逐年解决一些问题。

    五是要建立河道采砂许可新机制,在搞好规划的前提下,积极探索河道采砂经营权招标、拍卖等方式,使河道采砂管理逐步走向良性发展的轨道。

    六是进一步加大执法力度。针对日益复杂的非法采砂形势,把容易引发矛盾的河段和非法采砂活动较频繁的河段列为监管重点,加强巡查检查,不定期组织开展打击非法采砂专项整治行动,严厉查处违法案件,着力维护良好的采砂管理秩序。要始终保持高压态势,严厉打击非法采砂行为,发现一起,立案一起,处理到位一起。要严肃处理越界开采行为,通过营造公正的法治环境,形成良好的采砂秩序,维护沿河群众公共利益,实现砂尽其用、河畅其流、船畅其行。

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