市直水利系统“三严三实”专题教育

关于水利工程水价改革的调查与思考(张海洲)

来源:本站 发布时间:2015-8-12 11:58:10 浏览量:

关于水利工程水价改革的调查与思考

张海洲  彭春霞

(2015年8月)


    水价是管理、调节水资源开发利用和促进节约、保护水资源的重要经济杠杆,水费是维系水利工程管理单位正常运转及落实水利工程维修保养,保证工程正常运行的重要资金来源。推进水价改革,建立合理的水价形成机制,是事关水利发展的重要内容。因此,近来我们就全市水利工程供水价格专题作了些调查,围绕形成科学合理的水价形成机制作了些初浅研究。

    一、水利工程水价改革历程

    我市1990年开始执行省政府13号令《湖北省水利工程水费核定、计收和使用管理实施办法》,开始收取水利工程水费。当时实行实物征收,由财政按田亩随粮代征,行政性收费。

    2003年,国家颁布《水利工程供水价格管理办法》,提出水利工程供水水费转为商品价格管理,不再作为行政事业性收费管理。水利工程农业灌溉属于经营性行为,排涝属于公益性事业。水费由实物征收改为货币征收,由财政代征改为水管单位自收。并要求,推行基本水价与计量水价相结合的“两部制”水价制度。

    2004年1月1日开始,《湖北省水利工程水价管理暂行办法》(简称水价办法)省长令第259号颁布实施,全市水利工程供水价格全面实施了“两部制”水价改革,一部分为基本水价,按受益田亩面积计征;一部分为计量水价,按实际供用水量征缴。基本水价按补偿供水直接工资管理费用和50%的折旧费、修理费的原则核定;计量水价按补偿基本水价以外的水资源费、材料费等其它成本费用的原则核定。

    水价实行分级管理。徐家河水库、郑家河水库农业灌溉水价,由省物价局、省水利厅联合审批,基本水价皆为每亩3.45元,计量水价分别为每方5分1和5分2。其他水利工程水价都按照分级管理的规定,分别由市、县级的物价部门、水利部门进行了审批。安陆中型灌区基本水价5元/亩,计量水价0.03元/方。应城市核定的基本水价确定南部湖区为3元/亩,中部地区为3.5元/亩,北部丘陵地区为4.0元/亩,计量水价水库灌区为0.03元/方,提水泵站为0.05~0.07元/方。孝南区核定的基本水价3.45元/亩,计量水价水库0.04元/方,提水泵站一级站0.06元/方,二级站0.08元/方。但在确定收取排涝水费时,把基本水费与排涝水费合在一起,确定了每亩11元的标准。云梦县核定的基本水价3.14元/亩,计量水价0.045元/方。大悟基本水价标准为5元/亩,计量水价按0.035元/立方米标准收取,另加收0.015元/立方米的末级渠系维护费和管理费。孝昌县核定的基本水价3.45元/亩,计量水价水库0.04元/方,提水泵站0.07元/方。汉川市没有审批和收取水费,只按一类易涝地区标准11元/亩收取排涝水费。但有一部分乡镇,按照“一事一议”原则,按受益面积收取一定的抗灾费,用于防汛抗旱电费支出和设备维修保养。

    水利工程排涝水费按照省确定的易涝地区分类,1类每亩11元,2类每亩8元,3类每亩5元的标准收取。汉川市、孝南区的全部为一类;应城市、云梦县的全部及安陆市南部的7个乡镇为二类;孝昌县的花园镇等5个乡镇为三类。2011年按照中央1号文件及省委1号文件的要求规定,“取消易涝地区农民的县乡两级水利工程农业排涝水费负担,农业排涝费用由各级财政负担。”

    二、水费执收情况

    2005年以来,水利工程水费收取,其计量水费基本上按照“水价办法”执行,贯彻了“拿钱放水”的商品交易原则,由水管单位或县市区水利(水务)局执收。“基本水费”多数实行的是“委托乡镇代收,财政结账,比例分成”的办法。但在2011年取消排涝水费以后,除大悟县以外,其他县市区相继取消了向农户收取基本水费。各县市区需要支付境外大型供水单位的基本水费,由县级财政列支;对域内原用基本水费保障的部分,则基本上按原收取的数额,纳入财政综合预算予以保障或由水利部门专题报告,财政悉数拨给。

    从总的情况看,基本水费和计量水费收取率都很低。

    市直“两库”水费,由于委托代收层次多,收取率低,结算困难。2005年,徐家河水库管理局核定有效灌溉面积53.4万亩,可是与灌区县市签订基本水费灌溉面积协议,总面积为32.8万亩,签约面积占有效灌溉面积的61.4%。因为面积大小直接决定基本水费的多少,灌区县市与水管单位意见分歧很大,“顶牛”厉害。

    按照省批准的基本水价和协商的灌区面积计算,各县市应交基本水费113.16万元,扣除手续费后,基本水费商定为103.97万元,其中:安陆市14.8万亩、基本水费45万元,云梦县9.5万亩、基本水费31.13万元,孝昌县8.5万亩、基本水费27.84万元。灌区内的孝南区与广水市未签基本水费协议。但是协议没有很好地执行。2008年至2012年,徐家河灌区按协议应收基本水费519.85万元,实际收取基本水费325万元,年均65万元,基本水费实际收取率只有63%。

    与基本水费相似,近5年年平均灌溉水量4192万方,年均到账的结算水量1838万方,年均收取计量水费93.73万元,收取率43.8%。

    2011年抗大旱时,按照市防指命令,实施“西水东送”,注水府河向沿线的安陆、云梦、应城及灌区以外的孝南南部乡镇工商、农业、生活供水,不仅没有加价,反而所收的计量水费很低,不足计量水费(按照0.051元/方水价计算)的30%,致使整个计量水费到位率更低。

    据调查,各县市区收取水费的情况比市直水利工程稍好。基本水费,基本上是通过乡镇代收,纳入县市区财政与各乡镇财政总结算。计量水费基本上是“拿钱来放水”,供水单位自收,但也有行政干遇过多问题,要求先放水后结账,可后来难结账、结不了账。

    三、面临的问题

    1、现行农业水价政策与国家的一系列惠农政策不和谐。一部分干部和农民有抵触情绪,致使农业水价政策难以全面落实到位。有的基层干部和农民发牢骚,说国家连“皇粮国课”都免了,还搞各种补贴,就是水利在收费,埋怨收取水费与国家大政方针不相符。各县市陆续取消对农户收取水费,其中很大程度的原因就在如此。

    2、收费体制僵化、办法陈旧。现在水费收取,多数是延用老的办法,由乡镇代收,财政结算。一方面与要求水管单位自收的政策不符,另一方面代收了多少,底数不清,结算困难。也有一些地方水管单位采用新的办法,依托“用水户协会”对农户收取,由水管单位向协会收缴。但多数感觉“用水户协会”行政化了,并不是真正意义上的协会,只不过是乡镇和村组组织的翻版,协会收不了,水管单位结不了,同样收不起来。

    3、基础设施不配套,计量计不清,面积核不准。只有“糊涂官打糊涂百姓”,按“大概数”收。首先是受益面积难定。随着农业结构调整,水田改旱,稻田种树,种植制度变化大,种植结构变化大。在农民看来,没用工程供水或少用工程水,就不算受益面积,不交基本水费。再就是工程不配套,缺乏计量设施,到户到田水量难以核定,计量水费收取成了“放水下地,扯皮下地,连续多年的皮也扯不断”。

    4、水价核定太低。既不反映供水成本,也不体现供求关系,更起不到调节水资源开发利用和激励水资源节约及水生态保护的作用。按相关原则规定测算,当时徐家河灌区的基本水价是11.89元/亩,计量水价是0.121元/立方米,但省批准的基本水价是3.45元/亩,计量水价是0.051元/立方米,批准执行的水价只占测算价的29%和 42%。郑家河灌区批准执行的“两价”与徐家河相类似,分别占测算价的24%和22%。

    这种情况在全市普遍存在,主要是当时正值农村税费改革,因考虑减轻农民负担,人为压低了批准执行的水价。孝南区水务局排灌总站,最近运用2014年的财务数据和近十年的供水量,对田家岗、三元宫、石塔寺和野猪湖四个泵站的8个一、二级灌溉站(每个站都分别有一个一级站和二级站)进行了水价测算,这8个站总装机9080千瓦,有效灌溉面积25.5万亩,十年年均供水267.4万方,结果综合基本水价为13.64元/亩,计量水价一级站0.42元/立方米,二级站0.50元/立方米,而现在执行的水价却是基本水价3.45元/亩, 计量水价一级站为0.06元/立方米,二级站0.08元/立方米。

    这种水价执行的后果是,群众根本不会因为吝惜用水支出而节约用水,更不站在资源高效利用的高度,去科学合理使用水资源,因而大水漫灌,开剅不关、严重浪费水资源的现象普遍存在。

    四、探讨与思索

    随着经济社会的迅速发展,水资源越来越紧缺,水污染越来越加重,水生态越来越恶化,已是不争的事实。在计划经济时代,靠的是计划行政手段管水;当今发展中国特色社会主义市场经济,我们就要注重加强法治,尊重经济规律,强化经济手段来管水。供水价格是非常重要的经济杠杆,必须要用科学合理的供用水价格,调节管理水资源。

    首先,要切实遵循价格规律,建立科学合理的水价格形成机制。水是商品,就要用商品的价值观和市场经济办法,去核定、执行、管理水的价格。原则上,一是要让水的价格明确地反映商品供求关系。俗话说,物以稀为贵,那么干旱水少,或者有的地方水资源短缺,水价就应该高涨;二是要让价格反映成本,制水成本高、供水距离远、供水环节多,水价就应该高些。三是价格反映要灵敏,人为操控不能违背价格规律。我市的水利工程水价,从2005年到现在,十年一直没变,可近些年来,工资费用大幅增加,电价、材料价格普遍上涨;而且执行的价格水平只占供水成本的一小部分,更谈不上季节差价,丰枯差价以及超定额累进加价和阶梯水价,供水成本收不回,供水服务就难以为继。要建立科学合理的水价形成机制,就需要根据实际,对水利工程水价按照上述原则要求,重新调整。结合我国一般实施“五年计划”,水价至少5年调整一次,逐步将水价调整到至少反映成本的水平。

    第二,基本水费改由财政资金保证,计量水费由用水户负担。水是特殊商品。它关系农业、农民、农村工作,关系城乡人民生活,关系整个社会和国民经济的可持续发展,体现较大的社会公益性。水管单位作为商品供应者,又不是一般的生产者和经销商,为政府承担了较大的公益性服务职责。因此,对于保基本运转的基本水费,理所当然地应该纳入公共财政负担。目前多数县市已经这样做了。

    对农户只收计量水费。这是农业生产成本开支和农民生活的基本支出。有资料表明,国际经验,水费支出应占家庭支出的2%左右。2008年,我国城镇家庭人均实际支出14748元,水费支出92元,只占0.6%,而在世界发达国家却高达8%。现在水价过低是不争的事实,况且农业生产用水是成本支出,因此,对农民收取一定的水费,保持水价促进节约用水和调节水资源配置、保护水环境的杠杆作用是必须的。

    第三,深化改革,建立科学的水费收缴体制和机制。按照国家颁布《水利工程供水价格管理办法》和《湖北省水利工程水价管理暂行办法》省长令第259号及相关的政策规定,水费属经营性收费,是水管单位与农户的交易行为,水费收取不应该有过多的环节。用水户协会,作为用水户合作组织,对于水价确定、水费收缴、水利工程维护管理具有重要作用。要下大力引导培育,以适应市场经济需要。同时,要加强水利工程产权制度改革,明晰工程产权,明确工程管理主体,强化工程维修保养和安全运行责任。狠抓这两头,就会有力促进水商品供需双方的直接交易,促进新的水费收缴机制的形成,破除陈旧僵化的水费收取体制和机制。

    第四,加强工程配套,完善计量设施建设。要结合水利工程建设,配套建设好末级渠系及相关的供水计量设施,这是收取计量水费的最基础工作。现在批准执行水价的计量点一般在支渠进口、泵站出水口,一个重要的原因是工程不配套。从长远讲,要对农户(用水户)实行终端水价,就要计量到斗、农、毛渠,到田块、到用户。再就是要完善用水定额,为执行超计划加价和阶梯水价以及开辟水权市场奠定基础。

    第五,强化宣传舆论,形成全社会最严格管理水资源共识。通过深入宣传,让全社会都明白,核定水价,收取水费,是为了利用价格杠杆合理配置水资源,促进节约用水,保护水生态,这是最大的惠民措施,殷及子孙后代。历史遗传下来,人们对水的认识基本停留在防洪和抗旱上,对水资源的合理配置、水资源浪费以及水环境恶化根本没有引起足够重视。要加大宣传舆论,广泛动员全社会,都来重视水,管理水。充分认识水是生命之源,生产之要,生态之基。水不光是农业的基础和命脉,也是社会发展和国民经济的基础。要按照水资源的承载能力和水环境的承载能力,严格控制用水总量,努力节用保护水资源,切实提高水资源的利用效率和效益,维护良好水生态,用水资源的可持续利用,来导向和支撑产业结构调整和整个经济、社会的可持续发展。

主办:孝感市水利局 电话:0712-2700200 E-mail:xgsslj@163.com 鄂ICP备05015566号-1

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