水利工程是国民经济和社会发展的基础设施，是防汛抗旱减灾的物质基础。建国五十多年来，我国兴建了一大批水利基础设施，初步形成了防洪、排涝、灌溉、供水、发电等工程体系，在抗御水旱灾害，保障工农业生产和人民生命财产安全，维护社会稳定等方面，都发挥了重要作用。但是在我国水利建设与管理中，长期以来存在着“重建轻管”思想。由于多种原因，水管单位长期存在着体制不顺、机制不活、经费短缺、机构臃肿、管理粗放等问题，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和经济社会的快速发展，水管单位的状况与经济社会发展对水利工程要求之间的矛盾显得愈加突出。在这种形势下，2000年8月水利部部署了水利工程管理体制改革工作，2002年9月国务院办公厅发布了由国家体改办、水利部、财政部等部门制定的《水利工程管理体制改革实施意见》（国办发[2002]45号文，以下简称45号文）。我省也于2003年出台了《水管体制改革实施方案》，目前全省十九个省级试点和80%的地市级试点已完成改革任务，50%的县市出台了实施方案、开展了定性定编。2002年底，我市的水管体改工作启动，2003年先后成立了领导小组和水管体制改革办公室，出台了《孝感市水管体制改革实施方案》（孝感政办发[2003]97号文），要求于2007年底前完成全市改革工作。2007年初，省水利厅与各地市州水利局签订了水管体制改革工作目标责任书，我局也与各县市区水利局签订了责任状。目前，市直已基本完成了改革任务，但县市区改革进展缓慢，致使我市在全省改革工作中滞后。在这种情况下，我们对我市的水管体制改革工作进行了调研，形成专题调研报告。

    一、处境困难、形势严峻

    1、基本情况。我市共有57个水管单位，其中水库单位19个，堤防单位8个，水闸单位3个，泵站单位23个，灌区单位4个，现有干部职工3049人，其中在职2301人、离退休652人，长期临时工96人。

    2、严峻的现状。调研组在对我市七个县市区的基层水管单位进行调查后，深感基层水管单位处境艰难，困难重重。

    一是单位性质不清。我市7个县市区52个水管单位承担着堤防、水库、泵站、水闸的公益设施管理任务，具有防洪排涝、防汛抗旱的公共事务管理职能，但是90%的水管单位没有定性定编，既不像事业单位，又不像企业。有的水利工程为综合利用工程，如徐家河水库，彭店水库等，既有防汛的公益职能，又有发电、供水经营性功能，公益性资产和经营性资产混为一体，界线不清；工作人员防洪抗灾工程管理等公共事务管理职责，同发电供水等经营行为没有区分开，分工不明、职责不清。这样既影响了工程的管理，又阻碍了水管单位的发展。

    二是管理机制不活。全市85%的水管单位仍然维持90年代的管理模式，干部职工长期吃“大锅饭”、喝“大碗茶“，干多干少一个样。管理岗位和经营岗位没有区分，缺乏有效的激励、约束机制，不能充分调动职工的积极性。结果是留不住人才、管不好工程。

    三是经费来源渠道不畅。我市有38个纯公益性水管单位，都应为财政全额拨款的事业单位，但大都没有任何财政补助。根据我们测算的情况看，县市区52个水管单位每年需人员经费4000多万元、工程维修养护费3000多万元。但是县市区财政每年落实水管单位的人员经费不到300万元，其中还有近200多万元是从水费中列支；每年的工程维修养护费只落实了100多万元。同时水管单位自身也不具备造血功能，多数单位经济来源都是依靠水费，基本水费收取困难，收取渠道不畅通，农民意见大，基层单位挪用多；计量水费靠天收，气候因素影响大，来源不稳定；多种经营的门道又窄小，经营性收入也很少。经费严重不足，水管单位运转困难，职工工资不能发放到位（职工人平年工资不足5000元），工程折耗和维护管理费用也没有补偿渠道和来源，水利工程正常的维修养护得不到保证。

    四是管理不到位、队伍不稳、结构不合理。因水管单位大多没有定性定编，岗位设置不科学，非工程管理岗位多，因人设事，因人设岗，导致效率低下，人浮于事。并且水管单位多数地处偏远、条件艰苦，加之职工待遇偏低，很多略懂水利技术的人员向外流失，致使水管单位在人员总量过剩的同时，水利工程技术人员又严重短缺，技术力量薄弱，无法满足工程管理的基本需求。　　

    五是职工保障制度没有落实到位。因水管单位经济状况困难，大部分职工没有落实社会保障制度。如果将来全面推行事业单位社会保障制度，按目前我市水管单位的经济状况，也难以全部落实，参加保险的负担沉重。据统计全市水管单位3049名职工只有1500人参加了养老保险，仅占49%，其中还有一部分人员保费欠缴；1039人参加了医疗保险，仅占34%。

    省厅明确，水管体制改革与责任挂钩，与项目安排挂钩，与资金拨付挂钩。由此可见，不改是死路，大改是出路。

    结论：推行水利工程管理体制改革，是基层水管单位唯一的出路。

    二、基层改革举步维艰

    尽管我市从2003年就全面铺开了水管体制改革，但目前只有市直水管单位改革基本完成，各县市区基层水管单位改革进展较为缓慢，改革工作确实存在问题和困难，致使改革难以推动。

    1、改革政策不配套。尽管从中央到省都出台了水管体改指导意见，但是在养老保险、分流落聘人员安置这个关键问题上没有明确的政策依据。一是若分流落聘人员想单独投保，社保部门不受理；二是分流落聘人员按事业保险标准参保还是按照企业标准参保，没有这方面的政策依据；三是水管单位职工全员参保，没有相关的优惠政策。

    2、改革成本高，经费筹措难度大。基层水管单位经济状况都很困难，人员正常工资不能按时足额发放，历年欠账包袱沉重，加之改革中人员安置任务重，仅我们市直就要分流安置105人；改革成本高，仅市直的分流买断工龄、养老保险、医疗保险等安置经费就需800多万元；基层水管单位大部分在偏远的山区、河湖地区，没有资产可以处置变现，想争取财政拿这笔改革经费也很困难。

    3、基层干部职工的阻力大。改革就意味着利益的重新分配调整，涉及职工的切身利益，很多职工存在着怕改革改掉饭碗、每月能暂有几百元的工资拿，将来总会有改善的思想，对单位抱有希望。县市区的水利局长作为基层水管单位改革的主要责任人，求稳怕乱，都在观望等待，改革有畏难情绪，工作缺乏一定的主动性。

    三、对策建议

    水管体制改革是一项系统工程，牵涉面广，既是好事，又是难事，既是机遇，又是挑战。社会在进步发展，留给我们的空间是有限的，给我们的发展机会是有限的，我市基层水管单位艰难的状况、严峻的形势需要我们抓住这有限的机遇，积极争取水管单位宽松的生存空间和发展环境。为此，我们课题调研组对推动县市区水管体制改革工作提出一些对策和建议。

    1、各级政府要作为改革的主推力。水管体制改革涉及劳动保障、人事、财政等多个部门，有单位定性定编、核定财政经费、人员分流安置等方方面面的工作，不仅仅是一个部门的改革任务，各地政府应作为改革的第一责任主体，加大政策配套和部门协调力度。各级政府应进一步强化政府的责任，同时协调相关部门，出台配套优惠政策，更好地推动水管改革。

    2、改革配套政策要予以倾斜。人员安置、养老保险政策不配套，是改革难以推进的重要因素。国家其他系统改革如文化体制改革、乡镇综合配套改革等，政府都有优惠政策和资金，水利作为国家基础行业，其改革各级政府要同等重视，这就需要政府出台水管单位定编定岗指导性意见，符合全市水管单位实际情况，可操作性强，能使各级编办、财政部门贯彻执行；制定人员养老保险优惠政策（可比照乡镇综合配套改革），适当降低水管改革单位参保缴费门槛，按照财政、单位、个人各负担一部分的办法，解决养老保险问题；对水管单位改革资金予以扶持，可以通过各级财政转移支付的方式对改革经费进行补贴，彻底解决改革难以推进问题。