随着农村改革的不断深入，农村水利义务工、劳动积累工政策将逐步取消，农田水利建设由国家投资、部门谋划、政府组织、群众投劳的传统模式被打破，新形势下的农村水利建设究竟应该如何抓？一时间成为各级政府和水行政主管部门领导探讨的热门话题。

    从2002年开始，我市积极探索农田水利建设的新机制，用工业理念来谋划农业，水利建设也实行“抓大放小”的战略转移，坚持走“骨干工程规范化，小型工程民营化”的新路子，推行“民主谋水利，民营兴水利，民众干水利”的“三民水利”新模式，全市农田水利基本建设显现出了新的生机和活力。2003年度，全市通过“民营兴水利”，引入民营资本1.2亿多元，占年度水利建设总投入的66%，民营资本首次以压倒性的优势扛起了水利建设的大旗。

    民营资本的参与，为我市农田水利基本建设开辟了一条广阔的途径，大大缓解了我市水利建设投入不足的矛盾，真正形成了“社会办水利”的良好局面，实现了政府省钱、省心、投资者挣钱、可心、群众受益、称心的“三赢”目标。民营水利尚处在发展阶段，如何对其进行保护、引导和规范，促其维持健康发展，也是我们当前面临的一个重要课题。

    一、孝感民营水利的发展现状

    1、“三民水利”的建设机制

    （1）民主谋水利。“民主谋水利”就是坚持“利益共同，群众自愿，量力而行，注重实效”的原则，采取“一事一议”、“民主协商”的办法，由群众自主谋划当地的水利基础设施建设。“民主谋水利”一般是先由少数群众倡议，再由群众集体研究决定工程的建设方式、管理机制、资金筹措等问题，然后按照“一事一议”政策规定的程序，报经当地政府或村民委员会批准，并由地方政府或村委会监督实施。如孝昌县王店居委会，境内的环河多年来崩岸严重，已经毁坏了大面积的农田，并有不断加剧的趋势，急需进行护岸治理，但由于地方财力困难，国家又无投入，问题一直没有得到解决。因此有人倡议自力更生解决环河崩岸问题，得到了村民的广泛认可，居委会随即召开村民代表大会，共同研究决定，先按人平15元的标准自筹一部分资金，并发动当地个体私营大户捐款，加上政府以奖代补资金等，共筹集资金15万元，由专业队伍进行施工，加固护砌环河堤防250米，同时由群众民主决策，制定了计划投资42.5万元，加固护砌堤防700米的三年建设方案。

    “民主谋水利”充分体现了民主、公开、透明的原则，群众对工程建设不仅没有任何怨言，而且筹资、投劳的积极性更高，因此，我市在组织开展农田水利建设的过程中，一改过去单一依靠行政命令，向加强政府引导、扶持、服务、监督为主转变，充分依靠群众，保护和调动群众的积极性。

    （2）民营兴水利。“民营兴水利”就是按照“谁建、谁有、谁用、谁管”的原则，制定优惠、激励政策，吸纳民营资本开发水利资源，参与水利工程的建设和经营管理。“民营兴水利”的核心是资本运作，以利益驱动为纽带，转化民间资源（包括土地、物资、人力、技术等资源）为资本，“民营兴水利”的形式主要有以下四种：

    一是大户捐助，解决家乡水利建设困难。这是民营水利发展的启蒙阶段。农村经济体制改革，不仅解放了农村生产力，而且造就了一大批个体大户和私营企业家，这些农村出身的个体大户或私营业主事业有成后，往往愿意为家乡建设作些贡献，他们一般都是无偿援助，不求回报，只为报答家父老的养育之恩。而帮助家乡解决水利设施建设困难，造福子孙后代，是他们首先的捐助方式。如孝昌县王店镇在外经商的余楚云，得知家乡连年遭受旱灾，人畜饮水十分困难的情况后，慷慨解囊捐助30万元支援家乡水利建设，挖塘堰、建泵站、打机井，大大发送了全村水利基础设施条件，彻镀解决了农业灌溉和人畜饮水困难。孝南区杨店镇个体建筑老板张学才、张子洲、刘国清、刘保初等人，无偿捐款40多万元支援家乡水利建设，在他们的影响下，该镇又有20多人，先后捐款17万元，用于解决家乡水利建设困难。

    二是投资兴业，支持农村水利设施建设。这是民营水利发展的初级阶段。与上述情况不同的是，这些个体大户或私营业主不时针偿捐款帮助家乡水利建设，而是把投资水土资源开发作为一项产业来办，在为家乡提供水利服务的同时，谋求自身的经济效益，既服务于社会，又发展了自身。如孝南区西河镇李祠村李如阶，在外从业致富后，为了帮助家乡脱贫致富，回乡投资兴业，承包荒山荒坡，并投资30多万元，扩建当家塘两口，开展综合种养业，年创产值50多万元，获利3万多元，同时为下游500多亩农田无偿提供灌溉水源。

    三是租赁拍卖，盘活农村水利资产存量。这是民营水利发展的实质阶段。农村实行联产承包责任制以后，部分农村小型水利工程实行了承包管理，随着水利工程管理体制改革的进一步深化，许多地方通过拍卖、租赁农村小型水利工程产权和经营管理权，不仅落实了工程的维修和管理责任，解决了工程维修无投入、工程管理不到位的问题，而且盘活了农村水利资产存量，筹集了大量资金，为滚动开展农村水利建设奠定了良好的基础。如安陆市李店镇将集体所有中心坝、王店、龙王寺、寿冲、陈庙、卓湾等6座小水库和182口当家塘堰的产权、经营权对外公开拍卖和招租，筹措资金136万元，并将筹集的资金由镇政府集中统一管理，资金的所有权不变，由村组申请，镇政府审批，专门用于水利建设滚动发展。应城市城北、杨岭、汤池等乡镇，以租赁承包的方式出让荒山荒坡，吸引下岗乡、村干部以及个体大户17人，引进民营资本360万元，建成林果基地1.1万亩，修建塘堰12口，治理水土流失面积5800亩。

    四是招商引资，开发建设农村水利资源。这是民营水利发展的成熟阶段。为了进一步提升民营水利的发展速度和建设规模，部分县市或乡镇政府分别出台了一些优惠政策和激励机制，大胆开展水利招商，吸纳民营资本参与水利建设。投资者则是在全面考察论证的基础上，以追求经济效益为目标，投资农村水利资源的开发建设。2002年，应城市城北办事处引进武汉市江南副食品有限公司，投资5000多万元，开发燕黄流域荒岗地，种植水土保持果林5000亩，同时建成10万方小水库一座。2003年，孝昌县王店镇引进河南天然公司老板邢志楷，投资5000万元兴办西山万亩农业生态园，形成林、特、牧及旅游综合开发格局。目前已投资35万元，修建50万方小水库1座，塘堰2口，小泵站1座，渠道16公里，即解决了基地生产用水问题，同时也发送孙媳地农村农田灌溉条件。

    “民营兴水利”为我市筹措水利建设资金开辟了一条全新的途径，从我市民营水利发展情况来看，民营资本的规模有大有小，少的有几千上万元，多的则达几千万元，民营资本的主体也各种各样，即有公司财团，也有私营大户，既有离岗干部，也有农民群众。

    （3）民众干水利。“民众干水利”就是充分发挥农民群众在农田水利基本建设中的主力军作用，调动和保护好群众办水利的积极性，积极引导、组织广大农民群众继续开展农田水利建设。对于一些公益性为主的防洪工程以及不便于民营化建设和管理的骨干工程，如河道堤防、主排水沟渠、水库干渠等工程，仍然要依靠广大人民群众的力量来建设。如汉川市去冬组织劳力2000多人，机械30多台套，完成刁汊湖北干渠综合整治10余公里，完成土方10余万方，其施工场面和规模丝毫不亚于当年的汉北河综合治理工程。应城市杨岭镇组织劳力2800多人，连续大战8天，一举完成高关水库东西干渠渠道清淤任务。当然，随着市场经济的深入发展，农村打工经济已成为农村经济的支柱之一，由此带来的冬春水利建设功力组织困难的问题也很突出，我们针对这些现实情况，不断改进“民众干水利”的组织方式，除坚持执行“一事一议”政策外，还运用市场机制，在群众自愿的前提下，鼓励农民以资代劳，实行机械化施工，提高工程建设质量和施工效率。同时，还积极引导农民群众实行股份合作和联户办水利，不断探索“民众干水利”的新途径、新模式。如安陆市李店镇，对村组骨干塘堰资源实行股份制改造，引导受益农户按照受益面积，联户兴建和改造塘堰，该镇大棚村8组郑家明等5位农民，合股投资2.2万元，改造和修建骨干塘堰3口，新增蓄水量2万方。孝感市历来都有大干水利的优良传统，在组织“民众干水利”方面也积累了很多宝贵经验，在新的形势下，这种优良传统应继续保持和发扬光大。

    “三民水利”是在不断探索和总结我市的水利建设经验的基础上，逐步完善起来的。省水利厅厅长段安华同志对我市“三民水利”建设机制进行了专门调研，并赞扬我市“三民水利”对农村水利建设的划时代影响，甚至可与当年凤阳小岗村的承包责任制相提并论。在探索水利建设新机制的初期阶段，我们以发展民营水利为突破口，以租赁拍卖荒山荒坡土地资源，改革农村小型水利工程产权制度入手，逐步发展到招商引资，吸纳民营资本投入水利工程建设，自此，我市“民营兴水利”的格局已经初步形成，在此基础上，我们认为还必须坚持“一事一议”政策，发扬民众大干水利的老传统，将“民主谋水利，民营兴水利，民众干水利”三种形式有机结合，作为我市开民农田水利基本建设新的运行机制。

    2、“三民水利”的理论和实践

    （1）理论基础。经过我市两年多时间的探索和实践，“三民水利”在政策理论和工作实践上都得到了进一步丰富和完善。首先是在政策上，“三民水利”符合党的十六届三中全会精神。2003年10月，中共十六届三中全会《决定》指出：大力发展和积极引导非公有制经济，消除体制性障碍，放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其行业和领域。这就是说，“民营兴水”在政策上是在积极响应党中央的号召。同时，党中央新的领导集体提出了“以人为本，为民造福”的工作总方针，“民主谋水利”和“民众干水利”是体现人本思想和尊重群众意愿的最好表现，符合农村税费改革后，农田水利建设“一事一议”政策的具体要求。其次是在理论上，“三民水利”是市场经济资本运作的必然结果。市场经济理论强调资源的优化配置和资本的优化组合，“民营兴水利”实现了农村土地资源向土地资本转化，民间资金向民间资本转化，人才资源向人才资本转化，同时使三种资本有机地结合在一起，是一种较为优化的资本运作方式，也是市场经济进一步发展的必然结果。

    （2）实践效果。我市的实践经验说明，“三民水利”建设机制不仅切实可行，并且具有良好的社会效果。一是“三民水利”解决了农村小型水利工程建设和管理主体缺位的问题。农村实行联产承包责任制以后，农村小型水利工程一度出现了国家管不到、集体管不好、农民管不了的“三不管”局面，致使许多小型水利工程长期管理不善，老化失修严重，难以发挥工程效益。“三民水利”赋予了民营主体对工程的投资权、建设权、管理权和受益权，明晰了产权、落实了管理责任，实现了“责、权、利”的高度统一，保证了集体资产能够真正发挥效益，农民能够真正受益。二是“三民水利”成为农村经济发展新的支撑点。随着民营水利迅猛发展，民营水利市场更加活跃，成为农村经济发展新的支撑点。民营业主很清楚地认识到“兴业必先兴水”，因此民营投资者在兴业的同时，农村水利基础设施建设也得到了进一步完善，为农业增效、农民增收奠定了基础。此外，民营水利工程使大量的农村荒山荒坡等土地资源具有了经济利用价值，促进了农业结构调整和农业产业化进程，同时也引发了新一轮农村庄园经济的大发展。三是“三民水利”发展进一步促进了农民增收减负。民营水利的蓬勃兴起，对广大农民增收减负也产生了积极的影响。首先是民营资本的引入，大大减轻了农民群众投资、投劳兴建水利设施的负担。其次，民营水利工程为广大农民群众提供了更为便捷的服务，农民用水不仅从水价上得到了更多优惠，而且供水更及时，放水成本更低，灌溉保证率得到提高，农业收成更有保障。四是“三民水利”为热心水利事业的有识之士提供了广阔的舞台。水利既是一项基础设施，也是一项传统产业。水利在服务于千千万万老百姓的同时，也能创造出应有的经济价值。正因为如此，一些事业有成的私营业主，为了报答家乡父老的养育之恩，把帮助家乡水利建设作为一条理想的途径，纷纷捐资建设“回报工程”、“回归工程”，也有一些有识之士，看准了投资水利产业，经济效益稳定，持久的优越特点，把发菜水利产业作为实现人生价值的理想归宿。五是“三民水利”成为教育各级政府转变政府职能的生动典范。随着经济体制改革的不断深入，各级政府也要转变思维，坚持“有所为，有所不为”的工作方针，在组织开展农田水利建设工作中，更多地是履行好服务和监督职能，“三民水利”的成功实践，是各级政府顺应体制要求，转变政府职能的结果，不仅密切了干群关系，调动了群众的积极性，而且促进了广大干部工作作风的转变，是新时期政府工作职能转变的一部生动典范。

    二、民营水利的发展思路

    1、存在的问题。“三民水利”是新形势下产生的新事物，具有广阔的发展前景，但在民营水利的快速发展中，以自发、自主为主要特点的民营水利缺乏规范和引导等问题也逐步显现。主要表现在：一是缺乏统一规划。从调查情况看，我市民营水利建设存在着缺乏统一规划，科学设计的问题，低标准的重复建设、急功近利的盲目开发，既削弱了现有水利工程的效益，又浪费资金和水土资源。二是质量标准不高。由于民营水利工程具有很强的群众性、自发性的特点，在发展民营水利的过程中，可能出现论证不严密、设计不规范、施工质量参差不齐等问题，影响了民营水利工程发挥效益，有的甚至还存在安全隐患。如孝昌县花西乡的一处民营小水利工程，由于缺乏科学的设计和施工技术指导，在汛期出现洪水漫坝的险情，经当地政府组织奋力抢险，才使下游农田和人民生命财产幸免于难。三是发展不平衡。由于群众认识程度和经济条件各不相同，在投入建设的力度上有着明显的差别，由此就可能带来民营水利发展不平衡、水资源利用不均衡的问题。在民营水利发展中，工程建设采取的是一次建设，投入优先的原则，谁先投入、谁先建设，由于适宜建工程的位置是有限的，行动早的就拥有了水利工程的建设权和水资源的经营权、使用权，对这一水域的资源形成了垄断，行动晚的也就失掉了相应的权利，造成了社会性的水资源在分配上的不公。四是管理水平参差不齐。民营水利经营者在工程管理上尽管尽心尽责，但由于文化层次不同，特别是缺乏专业的水利工程管理意识，管理水平较低，手段不活，工程的综合效益不能很好地发挥。有的经营管理自家搞水自家用，有的水利设施拍卖后，甚至改变原有水利工程的用途，个别工程制订的水价不合理，挫伤了村民用水的积极性，导致水资源不能发挥最大效益。

    2、发展思路。如何推进民营水利持续健康发展，我们认为当前应着力抓好政策、服务、保障、监督等四个方面的工作：

    一要完善政策。传统体制下的农村水利事业发展之所以步履维艰，主要是缺乏责、权、利相统一的运行机制，其核心问题就是产权问题。民营水利之所以迅猛发展，就是因为抓住了产权这个根本，“明晰所有权，出让使用权，放开建设权，搞活经营权，保护收益权”，极大地解放了生产力。政府和水行政主管部门制定和完善相关政策法规，必须抓住产权问题这个关键。

    一是要明晰建设主体和产权关系。在水利建设中，应逐步按照公益项目、准公益项目和经营性项目相区分的原则划分投资主体，公益项目以国家投入建设为主，准公益项目以民办公助的方式投资，经营性项目全部按市场规律运作。在产权问题上，必须始终坚持“谁投资，谁所有，谁建设，谁管理，谁受益”原则，进一步明确投资者对所建工程依法享有所有权及处理原则和权利。

    二是要继续推进产权制度改革。如原有集体兴建的小型水利设施可以面向农民公开拍卖所有权，让农民成为产权拥有者，直接投资管理、受益。拍卖前，由村集体和乡镇有关部门明确水利设施的使用范围和开发利用规划方案，防止改变工程用途，然后根据工程造价和开发价值的大小合理作价，公开竞标拍卖。暂不宜拍卖的工程所有权不变，采取租赁承包的形式，依法签订合同，明确双方权利和义务。

    三是要按照市场机制运行运作。要允许农民群众自愿购买、承包或新建水利设施，除满足自己需求外，可以作为一种产业来经营，能够继承和转让，并提供有偿服务。农户自办水利，应通过出台土地使用、技术服务、资金扶持、物资供应等方面的优惠政策，鼓励农民发展自建、自管、自有、自用、自售（工程出售、资源出售），逐步做到占有自调、林木自移、劳力自投、资金自筹、矛盾自消。

    四是要加强水利建设资金管理。可以把国家、集体投入的有限资金，以及通过拍卖、承包、租赁水利设施收回的资金，实行专户储存，按照专款专用原则，建立水利发展的专项资金，重点用于扩大水利建设的再投入，实现水利事业的滚动发展。

    五是要规范民营水利各方行为。水利工程设施具有公益性和经营性的双重特点，其公益性特点要求民营水利在发挥经营效益的同时，还必须具有社会服务的功能，这就要求各级政府加强对民营水利的规范管理，以合理、合法的界定来规范各方行为和利益。政府在制定游戏规则时，应坚持国家、集体、个人三者利益兼顾，经济效益、社会效益、环境效益兼顾，切实保护好两个积极性，一是投资者的积极性，二是受益群众的积极性。民营水利的发展前景取决于利益关系的合理界定。只有实现政府、投资者、用水户“三赢”的局面，民营水利才有生命力，才能持续健康发展。

    二要提供保障。民营水利的核心政策是“谁投资，谁建设，谁所有；谁管理，谁经营，谁受益”，这为投资者获得理论回报提供了重要保障。特别是小型水利工程投资风险小，农民必将加大对土地及荒山的投入，投资水利工程的积极性也将大大提高。因此，政策上必须明确对合法的投资权益提供法律、法规和政策方面的保护，如农村水利工程的供水水价，应按照市场经济规律，由供需双方合理确定，保证民间资本对水利的投入能够得到合理的回报。

    三要强化服务。各级政府和水行政主管部门要为民营水利项目的制定、审批、规划、设计、施工、管理等提供全方位的服务，优化服务环境，大力促进民营水利的发展。要因地制宜地搞好民营水利工程布局，避免低标准的重复建设和盲目开发，切实发挥民营水利工程的作用。要加强民营水利工程质量管理，尽快完善民营水利工程质量管理体系。水利专业技术队伍应深入民营水利建设第一线，进行统一规划设计，明确标准要求、搞好施工质量监督，实行勘测、规划设计、施工管理“一条龙”服务，为民营水利解决各种技术难题，确保工程建成一处，发挥效益一处。我市大悟、孝昌、安陆等地就建立了县、镇两级水利技术服务体系，具体负责民营水利工程的规划设计、技术指导、质量监督，取得了很好的效果。