随着WTO的加入，农村税费改革和逐步取消“两工”，面对水利建设出现的新情况和新问题，我们积极探索，逐步走出了一条“三民兴水”的新路子，民营水利如雨后春笋般在我市蓬勃兴起，有力促进了我市的水利建设的顺利进行，开辟了一片水利建设和发展的新天地。作为防汛抗旱部门，如何充分发挥民营水利的社会经济效益，则成了摆在我们面前的最新课题。针对如何破解这一新课题，我们对我市民营水利的发展情况与防汛抗旱调度有矛盾的问题以及如何解决等进行了认真的调研。

    一、民营水利蓬勃兴起，给水利建设和农业生产注入新的活力

    按照市场经济办法，走“三民兴水”新路子，是近几年来我市针对水利建设投入不足，水利设施管理困难，农业灌溉条件改善难的实际而进行的艰苦尝试和探索，逐步形成了水利建设和农业发展的新格局。

    通过采取个人独资、股份合作、群众合伙、集体投资、社会捐资等多种形式，鼓励各类投资主体投资农村水利设施建设和农业综合开发，有力改善了农村水利设施和农业生产条件，有力补充了国家办水利的不足，形成了社会办水利的良好氛围，取得了良好的社会经济效益。

    1、完善了水利建设的投入机制。民营办水利，把小型水利工程建设全面推向了市场，吸引了各个方面的资金向水利建设投入，改变了过去水利建设由国家和集体大包大揽、投资体制单一的局面，形成了多渠道、多层次、多元化的建设投入格局，使水利工程建设形成了“投入—受益—再投入”的良性循环，民营办水利占水利建设投资比重逐步扩大，已逐渐成为全市水利建设的重要支撑。

    2、发送了水利设施的管理办法。民营水利设施促使业主建立起职能清晰、权责明确、管理科学、经营规范的运行管理机制，大大地调动了业主的生产积极性，使他们把水利当产业办，把工程当企业办，自觉地加强对水利工程和设施的管理和维修，让水利设施发挥最大的权益；大大减轻了财政和集体的支出压力，从根本上解决了老百姓想管无权管、水利部门有职无钱管、政府有权无法管的问题。

    3、增强了农业灌溉能力。大规模的扩塘挖堰，一方面提高了塘堰的蓄水量，增强了农业的抗旱能力。另一方面，过去依靠几级提水和远距离取水的农田实现了近距离取水，灌溉和抗旱成本大大降低。

    4、促进了农业结构调整。大规模的水利建设，为发展渔业生产提供了大量的水面，众多投资者依托塘堰、水库进行“空中挂林果、岸边养畜禽、水中鱼分层”的立体生态模式开发。

    5、有利于减轻部分区域的防汛抗旱难度。对于部分小水库的防汛调度由过去防汛机构统一调度变为经营者的自觉调度，减轻了工作量。小型水利设施的管理维护由下令行为变为经营者自身行为，减轻了经济负担。民营水源工程补充了抗旱水源，对于解决部分抗旱死角发挥了重要作用。

    二、辩证分析，正确处理民营水利经营与防汛抗旱调度的关系

    民营水利的兴起给水利建设和农业生产注入新的活力，促进了水利和农业生产的发展，但由于其经营性的日益凸现和管理机制的不配套，给防汛抗旱调度带来了一些不利影响，如何认识、处理经营性和公益性，局部利益与全局利益，经济效益与社会效益等关系则显得特别重要，需要辩证认识，充分理解与科学分析。

    1、民营水利的经营性特点

    民营水利的初始阶段，主要集中在小型水库的承包、荒山荒地荒坡的开发、中小塘堰的新修和承包等项目，带有较强的公益性色彩，经营特征和效益特征不很明显。

    随着民营水利开发的领域和项目的扩展，逐步涉及水土保持、农业综合开发、中小型水库兴建以及小水电开发等领域，投资规模逐步扩大，其经营性和效益性特征日益明显，且占主导地位。民营业主一方面愿意为水利建设、农业开发作贡献，而另一重要方面则是为谋取较为丰厚和稳定的经济回报，这也是市场经济发展的必然结果和要求。

    按照“放开建设权、明确使用权、搞活经营权”的要求，对水利项目实行“谁投资，谁建设，谁管理，谁受益”的管理模式，民营水利项目会越来越多，投资规模和经营范围会越来越大，那么其经营性特征会越来越明显，政府部门应加强规范管理和宏观指导，以维持和促进其健康发展。

    2、经营性与公益性防汛抗旱调度的矛盾

    民营水利的经营性特征决定了其与公益性防汛抗旱调度的矛盾必然存在，这一点在我们的调查中相当明显。

    安陆市解放山电站实行对外拍卖后，水电站的经营权和使用权发生了变化，其生产的目的性更强，但对其管理和约束机制并没有跟上，在对解放山枢纽水位的调度上就会产生相当突出的矛盾。在实施民营之前，按照由政府部门统一管理和调度的原则，对水位进行控制，防汛抗旱调度命令的执行是准确及时的。而实施民营化后，民营业主把经济效益放在第一位，在防汛调度时，出于安全考虑，其阻力会相对较小，而在抗旱调度时，出于发电效益考虑，对命令的执行有可能迟缓或拒绝。而对解放山水利模范作用纽工程水位的控制直接关系着几个县市区（安陆、云梦、应城、孝南等）的防汛安全和灌溉用水，其影响非常明显。

    3、水源使用权属变化引起抗旱调度上的困难

    在我市的民营水利项目中，小水库和塘堰租赁很多，这些小水库、塘堰等工程的水源使用权属由政府直接转变为私有民营，即由国有水源变为民营水源。在特殊干旱年份用水冲突就特别突出，直接反映出局部利益与全局利益、个体性与公益性的矛盾。

    以孝昌县西山农业园区项目为例，民营业主实施该项目时，在该区域修筑一座30万方水库，以养殖、灌溉、生肖和水为目的，其用水调度就存在很多困难。在水库下游有200多亩农田需要灌溉，而且水库溢洪或泄洪直接冲刷农田。根据用水协议，一般干旱年份，农田用水由该水库保证，而特殊干旱年份，农田急需用水，而业主为保养殖，保生活用水，就不能满足农田用水，二者冲突就会加剧，其矛盾就会直接反映到各级政府和水行政主管部门。同时若遇丰水年，水库需要溢洪或泄洪，洪水直接冲刷农田，水库安全与农田冲毁损失的矛盾又如何解决？上述矛盾在我市民营水利项目中存在着共性，处理不好将直接影响民营水利的健康发展，直接影响部分地区的农业生产。

    4、民营工程的安全和管理给防汛抗旱调度提出新的要求

    特殊的地理气象条件决定孝感市特殊的自然灾害特征，历史上洪涝旱渍等自然灾害频繁发生，“防汛是天大的事”。民营水利工程项目受自然灾害的影响是直接的，要确保民营水利项目具有良好的经济效益和发展前景，必须把安全放在第一位，同时加强管理。

    我市民营水利发展具有明显的地域特征和项目特征。绝大部分民营水利工程或项目集中在中北部山区和丘陵地带，而且以经营小水库塘堰以及农业开发园区为主要形式，受自然条件影响很大。同时由于很多项目是群众自主自愿自发经营，民营业主对水利工程项目特点缺乏深入的了解和掌握，在工程的安全保证措施和管理手段上都没有规范化和科学化，安全存在隐患，管理比较松散，一旦遇到突发的自然灾害，抗风险能力明显不足。

    三、以科学的发展观统领预案编制工作，充分为民营水利服务

    凡是预则立，不预则废。如何制定切实可行、针对性强的措施，是摆在各级政府和防汛抗旱部门面前新的课题，也是新的挑战，我们通过调查研究认为，只有贯彻两个转变，新的治水思路，以科学的发展观统领防汛抗旱预案编制工作全局，因地制宜，加强指导，才能充分调动社会广大力量投资民营水利项目，充分发挥民营水利的社会经济效益。

    1、调整编制思路，实行几个转变，服务民营水利发展

    （1）由单一的农业抗旱调度向农业、生态、生活方面抗旱调度转变。

    在以前的抗旱预案编制中，调度方案和调度措施主要围绕如何配置好农业和生活用水水源，在生态、水保等方面考虑较少。针对民营水利在生态、水保方面的项目发展较快的情况，在今后的抗旱调度预案编制中，对生态、水保和生活用水方面的预案要给予充分重视，在水量、途径等方面进行调整，重新考虑水量分配、调水途径等方案，切实为民营水利服务。

    （2）由水资源的统一管理向统一与分类管理相结合转变。

    民营水利发展到现阶段，部分水源工程由民营业主自主修建、管理和使用，水源使用权属发生了很大变化。对国有水源，必须要坚持和加强统一管理，在民营水源的调度和使用上就是要与国有水源相区别。在防汛调度上，民营水源工程应无条件服从统一调度和管理，确保安全。在抗旱调度上，应与水源管理者协商一致，在不损害民营水利业主经济利益基础上，谋求最大限度地发挥这一部分水资源效益，为农田用水提供水源。在水价上应按国家指导价执行，不允许损害民营水源业主的利益，也不允许损害当地农民利益。

    （3）发挥民营水利作用，向充分利用雨洪资源转变。

    随着民营资本的不断扩大，民营项目的不断扩展，政府应制定相关优惠政策，吸引和扶持民营业主投资水利项目建设，在一些中小河流上投资建设一批拦水坝（或橡皮坝），在丘陵地区兴建一批中小型水库和塘堰，多拦蓄雨洪资源，达到洪水资源利用的目的。利用民营资本来解决国家对中小流域治理投入不足应是较好途径，这也符合国家和省在新时期实现新的治水思路转变的要求。

    2、充分研究防汛抗旱有关法规，营造民营水利发展环境

    民营水利之所以能在我市蓬勃兴起和发展，是因为各级政府给予了高度重视和政策扶持，但是各级防汛抗旱部门在如何为民营水利服务，营造民营水利良好发展环境方面还做得不够，往往只看到了其积极的一面，忽视其产生的困难，或只看到了其管理困难，而忽视了其积极作用。作为防汛抗旱专业机构，如何在遵守国家有关法律法规基础上，研究制定相关措施，为民营水利营造良好的发展环境，庆成为今后一段时期的重要工作。

    （1）做到事前知晓，实施分类指导。

    对民营水利项目实施前，一方面防汛抗旱部门积极主动与之联系，帮助民营业主对项目进行前期论证，特别是在防汛抗旱调度方面提供技术指导。另一方面加强对其进行水利政策方面的宣传和培训，促使民营业主知晓和遵守国家有关水利法规和政策，减少对防汛抗旱调度指挥机构的抵触情绪，使其由被动执行变为自觉行为。这样，不仅可以减少防汛抗旱部门实施调度的难度，而且可以帮助民营业主懂得如何去科学管理，规范运行，减少不必要的投入和损失。

    （2）狠抓事中控制，实现利益兼顾。

    实施防汛调度中，在不影响防汛安全和全局利益的前提下，应充分考虑和维护民营水利项目业主利益。以徐家河水库西水东调为例，在实施西水东调过程中，顺利实施解放山水利枢纽的调度是西水东调大型调水活动成功的重要控制手段，由于涉及水量补充和水位控制，对该工程的调度和控制必须科学分析，精密计算，按照放多少补多少的原则严格操作，不能因调水实施而影响水电站的发电，尽最大可能降低对因电站停止发电而带来的损失。只有这样，才能既维护了民营水利业主利益，又保证了调水活动的顺利实施，保障了巨大社会效益的实施，较好地做到经营性与公益性的二者兼顾，

    （3）注重事后总结，实现逐步完善。

    各类防汛抗旱预案的编制，是在坚持防汛抗旱并举、最大限度利用现有资源、充分服务经济社会发展的前提下进行的。随着民营水利的兴起和发展，随着对民营水利工程实施防汛抗旱调度活动的开展，不断进行经验总结，完善各类防汛抗旱预案成为必然。对于我市现有的主要江河的防洪预案、全市抗旱预案，以及各县市区区域性防汛抗旱预案等都要根据民营水利发展形势做出科学预测，及时修订和完善。特别是水源使用权属发生变化，水源工程特性发生变化的区域，要重点调查研究，制定切实可行的调度预案和措施。