孝感市地处鄂东北，长江以北，大别山、桐柏山脉以南。辖三县（大悟、孝昌、云梦）三市（安陆、应城、汉川）一区（孝南）。南北最长188km，东西最宽122km，国土面积8910km²。据全国公布第二次水土流失卫星遥感普查数据，现有水土流失面积1664.16km²。

    孝感市“四荒”资源主要分布于大悟、孝昌、安陆、应城等4县市的山丘岗地，据2003年调查，全市“四荒”地面积621.67km²，占国土总面积的7%，“四荒”地中水土流失面积为410.7km²，占总“四荒”面积的66.1%。

    一、回顾过去，“三民”活“四荒”才刚刚起步，历经坎坷之旅

    1、在实践中，取得了一些成绩

    孝感市“四荒”治理开发工作最早开始于上世纪80年代，在大悟县出现的以“个体承包”的形式参与“四荒”治理工作，这是孝感市民营水保的雏形，虽然当时无论是开展治理的规模、还是参与户数的数量都不能与现在相比，但它对以后“三民”水保在全市健康发展起到了很大示范带动作用。而后在探索民营治理“四荒”资源的形式上，由单纯的户包发展为户包、租赁、股份合作、拍卖等多种形式。这一时期，通过各种形式，全市民营开发治理“四荒”取得了一些成绩。据统计，参与“四荒”治理的农户320户，参与治理的单位10家。通过承包、拍卖、租赁、股份合作等形式受让的“四荒”地共计24条小流域，面积73.58km²，其中水土流失面积54.65km²。已累计治理的“四荒”面积0.52万hm²，共投入资金928万元，投入劳力186.49万个，已加收资金368万元。

    2、在探索中，找到了一些不足

    （1）各级政府部门对“四荒”治理工作的政策没有纳入到重要的议事日程，对民营水保的发展潜力重视不够，再加之对此政策的宣传工作不到位，使得治理工作的进展缓慢，治理力度不大。

    （2）宣传的力度不够，导致人们对于“四荒”资源开发的相关政策不了解，尽管有群众参与到开发治理的队伍中，但大多数人仍在观望。

    （3）由于没有专门针对“四荒”资源开发方面的专业规划，项目经营者又不可能从长远和全局出发，使其“四荒”资源开发缺少一个总体规划指导，出现盲目建设、重复建设的现象，浪费了资金，使“四荒”治理走了弯路。

    （4）“四荒”治理投入多、难度大、效益低、见效慢，加之当时人们的经济收入、思想认识有限等因素制约，人们投入“四荒”地治理开发的积极性减弱。

    （5）“四荒”开发中存在重“优”轻“劣”的现象。交通便利，土壤立地条件相对较好的“四荒”地，农户购买或（租赁）的积极性较高，反之，则由于开发难、管理难等原因而遭到冷落，无人问津。

    总结孝感市过去一段时间治理开发“四荒”资源工作，总的特别是：个体承包与租赁治理“四荒”的发展潜力大，农户经营的热情逐渐升温，“四荒”治理中发展经济效益显著的结果林成为一个总体趋势，逐步探索“以短养长”的经营模式开始形成。

    二、喜看今朝，“三民”活“四荒”已步入正轨，再度扬帆起航

    1、现阶段各项政策、法规的出台，为民营水保带来了各种发展机遇

    （1）民营水保形式开发治理“四荒”资源，这是法律赋予每个公民的神圣职权。《中华人民共和国水土保持法》第二十六条、《孝感市水土保持管理办法》第二十一条、第二十二条都规定，“荒山、荒沟、荒丘、荒滩可以由农业集体经济组织、农民个人或者联户承包水土流失的治理。”此外，还对“四荒”治理过程中承包人、集体等相关的合法权益进行了具体说明，使得农民个人承包治理“四荒”资源做到了有法可依、有章可循。

    （2）“三民”活“四荒”是现阶段农业和农村经济发展的必然产物。随着农村“两工”制度的逐步取消和国家五年内取消农业税两项政策的实施，使镇、村失去财源；加之农村实行“一事一议”后，上限不超过15元，所集资金数额不足。上述因素导致“四荒”资源的开发治理因缺乏人力和财力而无法落到实处。在这种情况下，农户民主协商、民营资本的注入、民众积极参与，为“四荒”资源的开发提供了人力和财力的保障，“三民”水保的机制占据主导地位，成了治理“四荒”资源切实可行的运行机制。

    2、各级党委、政府的高度重视，为“三民”活“四荒”提供了好的发展环境

    （1）制定优惠政策、鼓励引导开发“四荒”。据调查，孝感各级政府在“三民”治“四荒”的活动中，真正做到了一个“好导演”的角色，真正将该工作当成一项服务农民、支持农村、发展农业的大事来抓。孝昌县为了调动各级各部门和广大群众开发治理“四荒”的积极性，县委、县政府出台了《减地鼓励集体个人承包租赁荒山造林的意见》，按照《水保法》关于“四荒”资源治理的政策，明确了彼此之间的“责、权、利”，落实了治理中涉及到“税费”、“基础设施”等方面的优惠政策，使得全县部分“四荒”资源“好找婆家、找好婆家”。安陆市委、市政府为了使全市的“四荒”资源变闲为宝，专门下发了安发[2004]1号文件“关于推进土地经营权流转 拍卖“四荒”资源 发展农庄经济的意见”，为广大群众公平、合理地参与到开发治理工作指明了方向。

    （2）加强宣传力度，营造“三民”兴“四荒”的良好氛围。为了使更多的人了解并自发投入到开发治理“四荒”的队伍中来，各县市都积极主动地将治理先进的事迹通过专题在报刊、电视等媒体向广大群众进行宣传动员。孝昌县将丰山镇治“四荒”大户，2000年“全国五一劳动奖章”获昨者魏福桥、王店镇西山南园农庄主治“四荒”能手张友之等先进人物及事迹广传于全县，通过舆论扩大了群众参与“四荒”资源开发的声势。

    （3）强化服务意识，加强技术指导。在“四荒”资源开发中，各级党委、政府不仅从政策上予以支持，更重要的是政府各职能部门，能够在这场向“四荒”进军的运动中，摆正了各自位置，一心一意做好服务工作，从而加快了治理“四荒”的步伐。据调查，孝昌县坚持由县行政服务中心“一窗口对外、一站式办公、一条龙服务”，缩短了工作时间，提高了办事效率。二是积极配套项目区硬件环境，对交通、电力、通讯等基础设施建设，能根据项目区经营者的要求，及时地予以解决，除去开发者的后顾之忧。三是积极组织农林水等方面的专业技术人员，对项目开发过程中具体的技术问题通过培训、咨询等方式交流解决。

    3、依法按程序办事，使“三民”活“四荒”的具体工作逐步走向正规化

    “四荒”资源的开发治理涉及到国家、集体、农民等多方面利益、政策性强。为了充分调动、发挥、保护群众参与治理的积极性，各县市区根据法律法规和上级的有关文件精神，总结了过去历史经验，在广泛征求各方面意见的基础上，及时规范了民营水保中“四荒”治理工作。

    安陆市结合他们实际，在“四荒”资源拍卖工作中坚持公开公平的原则，做到依法进行，阳光操作。同时他们把握好基本程序，整个拍卖过程严格按照宣传发动、确定标底、公开拍卖、签订合同、发放证书的程序进行。购买“四荒”资源必须经过拍卖程序、购买后依法签订合同、公正部门现场公正、林业部门核发林权证、经管部门核发非耕地经营权证。强化拍卖管理主要是合同管理、开发管理和拍卖资金管理。

    4、“三民”水保不断发展，“四荒”投资开发模式呈现出“百花齐放、百家争鸣”的局面

    在放开搞活治理机制，调动社会集资办水保的同时，积极实践并广泛推行了“公司+基地+农户”、“公司+农户”、“基地+农户”等多种“四荒”资源的经营模式，坚持“四荒”资源开发的公益性能和经营性能两手抓。孝昌县西山农业生态园是“公司+基地+农户”的典型，2003年5月，河南天然实业有限公司租赁西山333hm²“四荒”资源50年，计划投资5000万元建设集饲草种植、商品羊养殖及加工、生态旅游于一体的科技生态农业园，在该经营模式运行初期，以建基地来收取短期经济效益来维持水土保持林建设，保证将生态环境发送的落到实处，通过“四荒”资源开发，达到水土保持工作“三大效益”共同实现的总体目标。

    据统计，近3年间，全市民营办水保共出让“四荒”面积1.18万hm²，其中拍卖0.47万hm²、租赁0.36万hm²、承包0.34万hm²；参与农户721户，参与治理的单位50家。

    三、展望未来，“三民”活“四荒”须再接再厉，再创新的辉煌

    结合孝感市过去和现阶段开展“三民”兴“四荒”的实际，截止目前，虽然已完成“四荒”开发治理面积170km²，但仅占全市总“四荒”面积的27%，无论是从“四荒”资源开发还是水土流失防治，还有相当大的治理任务，因此需要再接再厉，总结经验，加快治理开发步伐。

    1、强化政府行为和责任意识

    “四荒”资源开发是国土整治理的一项重要内容，不仅涉及到区域农业产业结构调整，也事关农村可持续发展，因此各级政府要将这工作列入重要议事日程，长期深入宣传发动，真正把政府的政策交到农民及相关单位手中，让群众真正理解政策、掌握政策、积极响应政策，自觉地投身于“四荒”治理中。

    2、多方面、全方位搞好“四荒”开发治理的宣传工作

    宣传是一种无形资本、一股强大动力、一笔巨大收益。“四荒”治理过程中，宣传工作显得更为重要。因为通过宣传，群众才能了解到相关的政策、相关的技术；从而积极参与其中。因此要加强群众参与“四荒”资源开发的宣传工作，做好治理前宣传动员、治理中交流经验、治理后总结表彰，将宣传工作贯穿到“四荒”资源开发始末。

    3、因地制宜，做好“四荒”资源开发的规划工作

    水土保持作为指导地方社会经济发展方面的综合性规划报告，其中涉及到山水田林路等方面的具体规划，因而可以作为指导“四荒”资源开发治理的依据，各级水行政主管部门要联合其他相关业务部门，通过勘测调查，征求当地群众意愿，实事求是地编制本辖区内规划报告，为治理开发服务。

    4、政府各职能部门密切配合，搞好项目区基础设施建设

    要克服“四荒”开发过程中重“优”轻“劣”现象，优化投资环境，发送项目区水、电、路等基础设施是关键，各级政府职能部门要将这项工作当作实践“三个代表”，解决“三农”部门的大事来抓。基础设施部门解决了，民营资本就可以完全用在“四荒”资源的开发治理中，从而使项目资金真正能落到实处。

    5、加强民营水保在治理“四荒”资源中的扶持工作

    （1）政策扶持要及时、到位。孝感市安陆、孝昌虽在这方面做了一些工作，但力度仍不大。随着社会经济的发展和农民思想意识的改变，各级政府还需要在民营水保政策的研究上做文章，真正出台一些诸如投资激励、资金扶持等方面优惠政策，引导、支持社会各界力量、独资、合资企业参与“四荒”资源治理，从根本上调动人们的积极性。

    （2）要列专项扶持资金。随着西部大开发战略的实施，国家用于水土保持生态环境建设的投资越来越多，这些资金用于必要的治理、示范外，还应列专项资金用于引导、扶持民营水保在“四荒”资源的开发中。

    另外，各级水行政主管部门应积极主动地加入到“四荒”治理工作中，做好管理和技术指导方面的工作。“四荒”资源的管理工作应当由负责水土保持管理工作的单位，即各级水行政主管部门负责管理。原因是农村“四荒”地是闲置资源，更是危险资源。而作为水土保持工作的主管单位，对于封山禁牧、水土流失预防、监测以及治理工作都能通过专业技术和行政管理进行解决，如果将“四荒”治理工作正式纳入水土保持工作的一部分，对于开发治理“四荒”资源大有裨益。