水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态与环境的控制性要素。“水资源管理是水利工作的永恒主题，没有科学的水资源管理，就没有现代水利。没有严格的水资源管理，就没有可持续发展水利”。党中央、国务院提出要“实施最严格的水资源管理制度”，并以此作为今后水资源管理工作的总体要求。水利部部长陈雷围绕“实行最严格的水资源管理制度”提出了“三条红线”管理的工作思路。最近在深入学习实践科学发展观活动中，我们就全市如何切实贯彻落实这些要求和思路做了一些调查和初浅的探讨。

    一、水资源管理工作状况

    回顾改革开放三十年来，我国经济、社会得到了迅猛发展。同时，水资源管理工作也经历了从初步探索、实践发展和开拓创新几个阶段。

    从1978年至1987年，以国家明确政府水行政主管部门、成立流域水资源保护局、开展全国水资源调查评价等为标志，对加强水资源管理进行了体制和基础工作等方面的探索。我市的市水利局及5个县级水利局和2个县级水务局，都先后明确为政府组阁的水行政主管部门。这样也就明确了水资源管理的法律主体。各局先后都配备了水资源工作机构。目前全市共配备专职水资源工作人员15名。

    1988年到1998年十年间，国家以《中华人民共和国水法》颁布实施为新的起点，相继出台了《取水许可制度实施办法》（1993年国务院颁布）、《取水许可监督管理办法》（1996年水利部发布），启动征收水资源费，编制各项水资源规划，开始了依法管理水资源的实践。在我市，以《水法》为主的水法律法规得到广泛深入贯彻，依法管水治水，有效保护了水资源。1993年开始试点，1995年开始全面实施取水许可，征收水资源费。目前全市保有取水许可证1085 套，许可水量27.65亿吨。其中工业178 套 ，生活532套，农业371 套，发电 4套。先后编制了《孝感市地下水资源开发利用规划报告》、《孝感市水资源保护规划报告》、《孝感市城市水资源规划报告》、《孝感市城市饮用水源地安全保障规划调查评价报告》等一大批规划。开始根据市委市政府“三严”要求，加强了城区地下水管理。

    1998年以来，国家实施水务体制改革，开展节水型社会建设试点建设，同时根据发展需要，修订《水法》、颁布实施《取水许可和水资源费征收管理条例》，《取水许可管理办法》（水利部2008年颁布），完成对水域的水功能区划，实现了水资源管理的开拓创新。在我们市里，孝昌县于2001年4月在全省继宜城市之后第二个成立水务局，随之孝南区水务局也于同年7月挂牌成立，开始了水务一体化综合管理。2004年，孝昌县作为全省第一个省级节水型社会建设试点县正式启动。经省水利厅审查同意和市政府批准，我市主要水域水体已进行水功能区划。共划定一级区 35 个，二级区12个。对澴水源头保护区、滠水源头保护区、涢水安陆饮用水源工业用水区、汉江汉川饮用水源工业用水区等水功能区进行了确界立牌。依托水文局力量，对主要供水水源地水质进行了32次水质监测，从2001年开始，每年发布《水资源公报》。在部分企业和单位实施了计划节约用水。对部分涉水建设项目进行了水资源论证审查。对全市已有排污口进行了普查，对个别重要入河排污口进行了设置论证审批。全市目前共登记排污口65个 。

    到目前，水资源管理的法规体系得到建立和完善，依法统一管理水资源的体制基本建立，取用水管理制度、水环境保护制度基本贯彻，为保障国民经济和社会的发展，科学配置水资源、促进节约水资源、有效保护水资源起到了应有作用。但目前我市水资源贫乏的基本状况没有好转。尤其是用水效率低下，计划节约用水基本没有开展，严重浪费水资源的现象比比皆是；水环境污染、水生态恶化日益加剧，明显地反映出水资源管理工作远不能适应现实的和历史的要求。

    一是管理粗放。不办取水许可非法取水、不经审查同意“新改扩”建排污口擅自排污、不节约用水造成大量浪费、不应当配水批准取水权、不交纳水资源费仍然取水的现象大量存在。

    二是配置不科学。没有体现利用水资源配置导向产业结构调整、经济和社会发展。发放取水许可存在很大随意性，发放与不发放取水许可；许可水量配置多与少；取水量的时间安排如何，多数凭主观好恶，缺乏技术支撑，难以达到优化和科学。

    三是取水许可和排污口设置审批，约束力不强。不少单位和个人认为，办不办取水许可无所谓；办了取水许可年检不年检没必要；用水计量设施安装不安装你拿我冇得法；用水不交水资源费和水利工程水费还振振有词。

    究其原因，首先是观念认识的问题。目前对水资源管理工作的认识，上级比下级高，专职的比非专职高。实际工作中不少人忽视水资源管理，一谈起工程项目眉飞色舞，一讲起水资源管理皱起眉头。一些地方和部门重建设轻管理、重开发轻保护、重利用轻节约，不顾水资源承载能力、水环境承载能力开发利用水资源。有的地方和领导，甚至强调经济发展，在招商引资中，不惜牺牲水环境，以不办取水许可和减免水资源费为优惠条件，“招脏纳劣”。

    第二是管理基础差。目前水资源管理严重存在“缺人员、缺基础资料、缺管理经费”的“三缺”状况。由于历史的原因，全市水资源管理队伍中，正规学水资源专业的只有个把人；水资源数据只是近几年才开始研究积累；财政预算没有编制水资源管理专门经费，征收的水资源费也很少用于水资源管理，必要的水质监测、水资源数据收集整理、水法规宣传以及水资源执法和保护经费得不到保障，工作也难以开展起来。

    第三是执法不严。没有把水资源配置、节约和保护列入重要的执法内容。水资源管理在不少人的头脑中是一个新概念，社会上存在水资源意识差的问题，水利干部遇到水资源违法行为，也存在不严格依法办事的问题。

    第四是管理体制障碍。现在是“多龙管水”，管水职能分散在政府的多个部门，不符合水的自然属性。管源水的不管供水，管供水的不管节水和排水，管排水的不管治污和地下水回灌，管治污的不管污水处理和回用；管城市的不管农村，管农村的不管城市，造成水资源管理上的无序和混乱。由于“无人管总”，无法统筹供水、需水以及退水情况，合理分配和科学管水。全市的计划节约用水管理机构仅有的是市节水办，只管孝感城区地下水，全市其它地方等于是空白。

    二、强化基础工作，划定“三条红线”

    国家已经描绘了最严格水资源管理的蓝图。也就是围绕水资源的配置、节约和保护，明确水资源开发利用“红线”，严格实行用水总量控制；明确用水效率控制“红线”，坚决遏制用水浪费；明确水功能区限制纳污“红线”，严格控制入河排污总量。醒目设置这“三条红线”，对“取、用、退”水严格管理，不准逾越。那么我们孝感市怎样做好施工前的“放线”工作，我们认为当前从技术层面上，首先是要具体做好下面打基础的工作：

    （一）要弄清水资源家底，根据水资源承载能力，及跨境水量分配方案，掌握可用水资源量。当务之急是组织力量，编制《全市水资源综合规划》，为水资源开发利用总量控制提供基本依据。要抓紧开展水资源测量、科学考察和综合评价，会同有关部门和各县市区人民政府根据我市经济、社会发展需要和水资源开发利用现状对开发、利用、节约、保护水资源和防治水害进行总体部署，确定水资源配置方案，明确我市水资源的最大可利用量、水资源开发利用的重点和方向。按照许可水量绝对不能超过可利用水资源量，确定我市取水总量控制的红线。

    （二）要根据国家节能降耗要求，依据湖北省用水定额，深入开展计划节约用水，努力提高用水效率，遏制用水浪费。《水法》明确规定：“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会”。根据本省行业用水定额标准，结合本地区水的中长期供求计划和用水水平，会同发展计划主管部门制定本地区节约用水总体规划和年度计划，并逐级分解到部门，到单位，到企业，到家庭，作为我市用水“效率红线”。

    （三）要全面实施对各水功能区的水质监测，核定水功能区水环境承载能力，确定水功能区限制纳污总量。尽快测量各水功能区的现状水质，根据水功能区划确定的水质目标，计算确定全市包括各水功能区的水环境承载能力，确定全市及各水功能区的纳污总量，划定全市的允许排污总量和各水功能区的允许排污总量，设置控制“排污红线”。

    三、创新管理机制，实施最严格的“红线”控制

    水资源管理是政府的社会管理职能。保证“三条红线”不可逾越，靠的是严把行政审批关，加强行政监督检查。

    1、严格取水许可管理。水资源综合规划一经市政府批准实施，就要作为一个地区的总量“红线”，由取水许可审批加以严格控制。水行政主管部门，要严格把关。一个地方一个区域的取水许可总量严格控制在可用水资源总量之内。“新、改、扩”建的涉水项目，区域规划及涉水的专项规划都必须进行水资源论证，分别作为办理取水许可和控制用水总量的依据。对已经达到和超过取水许可总量控制指标的地区，要停止审批新增取水；对取水接近水资源承载能力要限制新增取水；对达不到水功能区水质目标、排污已超过水环境承载能力的地区，除了停止审批新增取水，同时建设环保部门停止审批排污许可，削减许可排污量；对超排污和用水严重浪费、效率低下的地区、单位和个人，要核减许可取水量，同时依法进行制裁。

    2、强化计划节约有水管理。进一步制定完善用水定额标准，严格用水定额管理。在取水许可监督管理工作中，根据本地区节水规划和年度计划，对取用水户提出节约用水要求，分解下达用水计划，并进行严格考核。运用取水许可审批、水资源费和水费超定额加价、累进加价等经济杠杆，对用水效率低的用水户进行限制，对用水效率高的进行促进，从而促进全社会节约用水，提高用水效率。

    3、加大入河排污口设置监督检查。首先严格控制入河排污口设置审批。“新、改、扩”建入河排污口，必须进行论证审批，同时综合运用取水许可审批和计划节约用水计划控制，严格控制入河排污总量。按照法律法规规定，向环境保护行政主管部门提出水域限制排污总量的意见，由环保部门在实施排污许可审批中分解执行。

    四、完善体制，强化水资源管理工作保障

    1、理顺管理体制，实行水务一体化管理。为了尽快改变我市涉水事务管理混乱局面，优化水资源配置、提高用水效率，促进水生态系统良性发展，我市必须适应新形势，对水资源管理体制进行改革，变“多龙管水”为“一龙管水”，实现水务一体化，把分散在各部门的涉水事务管理职能集中到水务部门，由水行政管理部门全面规划、统筹考虑城市与农村、经济与社会、工业农业与生活生态、源水输水与用水排水，开发利用和节约保护问题。在实施水务一体化综合管理体制的同时，要全面建立健全全市各级计划节约用水管理机构，配备得力人员，给足工作经费，保证把计划节约用水工作落到实处。

    2、完善干部政绩考核制度。深入贯彻落实科学发展观，将水资源水生态水环境工作纳入干部政绩考核重要内容。落实责任追究制，在干部职务晋升、评优创先等方面实行水生态环境“一票否决”。对因决策失误造成重大水生态环境事故、干扰正常水资源保护执法的领导干部与公职人员，依法依纪追究责任。建立领导干部任期内和离职水生态环境政绩考核制度，改变以GDP为纲的传统考核思想，杜绝为了招商引资而牺牲环境、资源的“让利竞赛”行为，克服为单纯追求GDP政绩引导地方经济粗放发展的倾向，促进经济和社会发展向资源节约型、环境友好型转变。

    3、研究实施计划节约用水政策。严格管理水资源，除了行政的、法律的、宣传的手段以外，在目前市场经济的前提下，更多更有效的是要利用经济杠杆。进一步加强水资源费、水利工程水费、污水处理费、排水费的征收，尽快研究出台超定额累进加价的标准及实施管理办法，促进节约，制约浪费，提高效率。

    4、加强队伍建设，严格执法监督。充实水资源管理人员，提高水资源管理队伍的业务水平和执法素质。水资源管理是政府管理社会的公共职能，财政要专列预算经费，征收的水资源费依法律法规规定，要主要用于水资源的节约、保护和管理。加强水资源管理执法的装备，提高水资源工作的信息化水平。加强宣传教育，提高全社会的水资源水环境认识。加强水资源执法监督检查，严肃查处敢于“闯红线”的水资源违法案件。