一、我市水利建设面临的形势

    当前，我市水利建设进入了一个新的发展阶段。一是国家为应对全球金融风暴，正在实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，加大了对基础设施特别是农业基础设施的投入，水利仍然是投入的重点。二是党的十七届三中全会对水利工作提出了新的更高的要求，强调以农田水利为重点的农业基础设施是现代农业的重要物质条件，提出了饮水安全、病险水库除险加固、大型灌区续建配套等民生水利建设目标。三是国家实施1000亿斤粮食增产战略，重点是加强农田水利基础设施建设，灌区建设、节水灌溉的投入进一步加大。四是1+8城市圈“两型社会”建设，水利事业将具有更加广阔的发展空间。五是通过深入学习实践科学发展观活动，全社会对水利的关注度越来越高，人民群众对解决民生水利问题的呼声越来越强烈，水利科学发展的意识越来越浓厚。六是根据新时期水利的新特点，治水思路得到了新的调整，提出了由传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，以水资源的可持续利用支持经济社会可持续发展的新的治水思路，水利发展的内涵更加丰富。七是大量卓有成效的规划及前期工作，为孝感市水利进一步快速发展提供了条件。

    水利建设还面临着严峻的挑战。首先，江河治理任务依然十分艰巨，市内主要江河防洪能力依然偏低，主要河流防洪体系尚未健全；全市尚有1座大型水库，3座中型水库和约150余座小型水库属病险水库；在全市5座有防洪任务的城市中，防洪标准均低于50年一遇；700多公里堤防中，60%以上没有达到设计防御标准。其次，我市水资源短缺问题越来越突出。目前全市正常年份缺水总量约1亿立方米，一般年份因干旱农田受灾面积300余万亩，全市有6个城市供水不足。水资源短缺问题已成为影响我市部分地区的饮水安全、粮食安全以及社会经济发展、生态环境改善和社会安定的重要制约因素。第三，水土流失、水环境恶化趋势尚未得到有效遏制。从整体上看，水土流失的趋势未得到有效遏制。严重的水土流失使我市每年平均流失耕地3万多亩。近几年，我市水体水质总体上呈恶化趋势，全市地下水年超采量达0.5亿立方米，已形成6个地下水超采区。

    《孝感市水利“十一五”规划》确定了“十一五”水利建设的主要任务及建设重点。第一，防洪保安工程。继续加强以堤防为基础、枢纽为骨干的防洪工程建设，加强蓄滞洪区安全建设和大江大河的治理，完善防汛通讯指挥系统，确保重点城市和重点地区防洪安全。第二，节水增效工程。大力推行节水技术，提高水的利用率，发展节水型农业、工业和服务业。第三，水土保持与水资源保护工程。水土保持重点放在大悟河上游、府环中上游及水土流失特别严重地区。水资源保护与治理根据水功能区划和纳污能力，严格控制入河排污总量，完善水质监测网络，划定水资源保护区，控制点源污染，建立地下水质监测网络。第四，病险水库除险加固工程。尽快对现有病险水库进行安全鉴定，明确除险目标，落实除险责任，多方筹措除险资金，建立和完善除险加固建设机制。第五，农村饮水工程。认真落实饮水困难人数，严格饮水困难标准，因地制宜，制定解决饮水困难的方案，采取各种方式，下决心解决农村饮水困难问题。第六，供水工程。加强灌溉工程建设，继续抓好大中型灌区续建配套与节水改造和粮食主产区的灌排骨干工程建设，着力解决好水库、渠道、干支渠及渠系建筑物的蓄、引、输配水安全等问题，恢复、提高其蓄引输配水能力，减少输配水损失和管理上的漏洞，提高灌水效率和灌溉保证率。第七，加强农田水利基本建设。加强桥、函、闸等小型田间工程建设；加强高产农田水利建设，实施“山、水、田、林、路”综合整治。

二、我市水利建设管理工作取得了一定成绩

    随着我国建设市场不断完善，我市水利工程建设领域积极推行项目法人责任制、建设监理制、招标投标制和合同管理制等多项制度，不断深化水利建设管理体制改革。市局采取一系列措施，加强了对公益性水利建设项目的管理，加强了对水利建筑市场的监管，积极维护水利建筑市场秩序，取得了一定成效。具体表现为：

    第一，水利建筑市场秩序井然有序。通过加强对相关法律法规的宣传和执行，加大对市场主体的教育和监督，严格市场准入，孝感水利建筑市场秩序比较规范。

    第二，积极推行了项目法人责任制。实行了水利建设项目管理的政企、政事分开，从以行政手段为主的指挥部的管理模式转变为以实行项目法人责任制为主要内容的管理模式。

    第三，招标投标全面施行，水利工程招标基本做到了应招尽招。目前孝感市水利工程施工招标率约为100%左右，重要设备、材料的采购基本上实行了招标，设计、监理等服务招标已开始试行。

    第四，建设监理制已全面推行，目前在建项目100均按规定实行了建设监理。

    第五，建立了水利工程建设项目稽察制度。对建设项目的招标投标、工程质量、资金使用等情况进行了稽察。水利工程建设领域的违法违纪行为得到一定遏制。

三、我市水利建设管理中存在的主要问题

    近几年来，尽管我们做了不少工作，取得了一定成绩，但是还必须清醒地看到，当前水利建筑市场依然存在着一定的问题，主要表现在以下四个方面：

    1、市场主体（项目法人、监理、施工）存在的问题。从项目法人来讲，一是不懂法、有法不依、规避监督和不执行法定的建设程序的问题依然存在。有的项目法人为了自身的利益，采取各种方式规避招标或明招暗送，有的将依法必须招标的水利工程项目化整为零或者分段实施，或变相搞成邀请招标。二是有的项目法人责任意识差。由于项目法人责权不统一，有的项目法人形同虚设，法律意识淡薄，责任意识不到位。三是部分人员素质较差，管理水平偏低，尤其是一些市、县（区）负责实施工程的项目法人缺乏起码的从业资格，其主要负责人和业务骨干缺乏应有的理论和技能培训。四是随意挤占挪用建设费用，甚至有的项目法人与施工、监理单位串通合谋套取国家资金，工程资金的使用缺乏必要的监督、约束机制。从监理来讲，一是监理市场不规范。我市建设监理制度虽实施了10年，但由于地区、部门保护，监理的竞争机制尚未完全形成，监理招投标很多要么因无人竞争而流招要么因互借资质围标而使招标流于形式。二是监理单位管理水平和监理人员素质不高。多数监理单位尚未独立于原母体单位，监理人员不稳定，离退休人员多，缺乏必要的专业技术水平高、组织协调能力强、管理经验丰富、年富力强的高素质监理人才。四是监理工作大多只侧重质量控制，未真正实现投资、进度和质量的全方位监理。五是部分监理人员未做到持证上岗。从施工来讲，一是施工市场秩序还有待整顿。围标串标，转包和违法分包，转挂靠承揽，无证承揽工程，以及不执行工程强制性技术标准和偷工减料等问题时有发生，导致部分工程施工管理混乱，直接危及工程质量和安全生产。还有个别的还与行贿受贿等经济犯罪交织在一起。

    2、设计市场存在的问题。一是前期工作滞后，影响和制约了水利

    建设的正常发展。二是设计理念落后，思想保守，不能满足现代水利的需要。三是设计质量差。一些项目设计论证不充分，设计深度不够，设计质量隐患较多，设计粗糙，忽视方案比较，造成建设过程中设计方案

    变更频繁。四是设计资质管理不严。不少地方存在着无证设计、设计资质不符合要求、挂靠资质、变相出卖设计资质、出卖设计图签等现象。五是设计审查不认真，把关不严，忙于应付或流于形式，给工程建设留下后遗症。

    3、招标投标活动中存在的问题。一是水利建设工程不招标和规避招标的现象仍然存在，尤其是有的地方化整为零来规避招标。二是对投标人的资格审查不严。三是招标文件编制不规范，不同的招标代理机构有不同的版本和要求。四是评标标准和方法不统一，评标不规范，存在“暗箱操作”现象。五是评标专家资格认定不严格，领导干部评标现象严重。六是部分地方存在着行政干预现象。七是对招标投标活动的行政监督松懈，对违法违规行为缺乏惩处手段等。

    4、合同管理存在中的问题。一是合同意识淡薄。对合同的重要性缺乏应有的认识，有的甚至把签合同等同于走形式。二是合同执行不严，项目法人说了算，风险责任转嫁给了承包商。三是拖欠工程款的现象仍然存在，包括拖欠设计、监理、施工单位的费用。四是没有建立起正常的合同争议调解仲裁运行机制，对违约不能够运用合同的约定要求索赔，自我保护意识和能力不强。

    5、市场监管存在的问题。一是执行法规制度不严谨，存在一定程度的有法不依、执法不严的现象。二是监督机构不完善。存在监督机构职能不清，责任不明，相互交叉，政出多门，政企不分等问题。三是监管不到位。多数行政监管机构忙于日常事务，关键环节疏于管理，监督管理不及时、不到位。四是缺乏必要的行政、法律手段，对各种违规现象处罚不力。

    四、对加强我市水利建设管理、整顿和规范水利建筑市场秩序的几点想法

    当前水利建筑市场秩序存在一定问题的原因是多方面的，既有社会环境方面的原因，也有我们自身的因素，归结起来主要有以下几点：一是水利建筑市场各方主体的法制意识、信用观念不强。政府监管机构的执法水平不高，对违法违规行为的惩处力度不够，许多环节管理不严、纪律松弛、漏洞很多。二是水利建筑市场供求关系严重失衡，生产能力比较过剩。三是地方保护、行政干预扰乱水利建筑市场秩序。四是尚未形成健全的水利建筑市场监管机制，仍然缺乏管理水利建筑市场和约束市场主体行为（特别是项目法人行为）的必要手段。五是水利建设管理体制亟待完善。水利建设管理体制还不能完全适应市场经济要求、不能适应变化了的水利建设形势，这是导致当前水利建筑市场秩序存在问题的深层次原因。通过多年的工作实践，本人认为加强孝感水利建设管理，整顿和规范水利建筑市场秩序，应从以下几个方面来做工作：

    （一）强化法制意识，做到有法必依，令行禁止加强水利建设管理，主要就是整顿和规范水利建筑市场，各级水行政主管部门以及市场主体要进一步提高法律意识，学法、懂法、守法。目前有关水利建设管理及市场管理的法律、法规和规章，基本上已经完善，我们必须严格、全面贯彻执行。

    （二）加大对水利建筑市场的监督管理力度

    从整顿和规范水利建筑市场的需要来看，要抓好以下工作。

    1、完善市场监管机构，强化市场监管责任。要加强纪检、行业管理部门及招标管理部门监管队伍的建设，严格监督程序，严肃监管纪律，完善监管手段，努力提高监管人员的业务素质和监督水平。要搞好政府监管职能的定位，端正政府行为，防止职能错位或越位，减少监管的随意性，做到依法监管。

    2、加强资质管理，建立动态的市场准入清出制度。目前，水利建筑市场的供求关系严重失衡，水利施工的生产能力明显过剩，勘察设计的生产能力也存在过剩的迹象。明显过剩必然会造成过度竞争甚至恶性竞争，引发一系列市场混乱的问题。资质管理不严是生产能力过剩的主要原因之一。因此，必须按照相关标准，对水利系统的勘察设计、施工、监理单位资质进行清理整顿，减少数量，调控规模，优化结构。

    在进行资质审查的同时，要建立遵纪守法、注重实绩、动态市场准入和清出制度。要把遵纪守法与市场主体资质管理结合起来，对于有建筑市场违法违规行为，发生严重工程质量事故，出现重大安全事故，出现工程转包以及不执行水利工程建设强制性标准等行为的单位，水利部门要严格依照法律法规作出罚款、降低资质等级，直至禁止在水利建筑市场从业，依法将其清出水利建筑市场等处罚。

    3、坚持公开、公平、公正和诚实信用的原则，加强对招标投标活动的管理和监督。

    一是必须严格执行工程建设项目招标投标制度。凡达到国家或省规定规模标准的工程项目施工、重要设备和主要材料采购，必须依法招标。

    二是要积极推进建设工程的勘察、设计、监理等服务招标，规范服务招标投标活动。

    三是招标公告及招标文件编制要规范。招标公告要真实反映招标工程的实际情况，特别是资金落实情况。资格预审文件及招标文件的编制要严格按照标准示范文本认真编制，保证编写质量。

    四是招标设计及标底编制要合理。招标设计必须按照国家和水利部有关规定进行，满足工程招标投标的需要。水利工程施工招标标底设置应按照保证工程质量，合理确定工程成本，控制工程概算，鼓励平等竞争的原则编制，起到保护招标人和投标人合法权益的作用。孝感目前根据省厅意见和水利建设市场形势的变化，正在推广无标底或最高限价模式评标。

    五是资质审查及评标定标要严格。招标过程中要严把资质审查关，严禁以出售招标文件为目的，放松资质审查。评标标准和方法的制定要科学合理。凡省水利厅制定了评标标准的，类似项目均严格执行省定标准。评标标准和评标方法应在招标文件中公开载明，不得随意更改。严禁评标时再另行制定或补充任何评标标准和方法。评标时，评标委员会要按招标文件公布的标准和方法，对投标文件进行评审，推荐的中标候选人应当限定在一至三家，并标明排列顺序。为切实做到公平评标，防止“暗箱操作”，项目法人要按照程序，集体讨论，原则上应尊重评标委员会的意见，对不采纳评标委员会意见的，要申明理由。项目法人要将评标报告及中标结果报有关主管部门备案。要严格水利评标专家资格认定，实行动态管理。加强对评标专家的职业道德教育，加强对评标专家招标投标方面基本知识以及有关法律法规培训，提高评标质量和水平。现今孝感市正在试行采用合格制或随机抽取的有限数量制进行资格预审。

    六是提倡平等竞争。招标投标提倡的是平等竞争，项目招标人应给所有潜在投标人提供平等竞争的条件，评标标准和方法以及中标条件不得含有任何地方保护及行业保护的规定。不得将评标过程变相变成议标过程。

    4、加强合同监管，建立平等、互利的重合同、守信誉的市场环境。

    一是加强合同示范文本的执行管理。合同示范文本中“通用合同条款”应全文引用，不得删改，若确因工程的特殊条件需要变更“通用合同条款”的内容时，应按工程项目管理的隶属关系报送水行政主管部门批准。

    二是突出解决转包和违法分包的问题。要加强对转包和违法分包行为的打击力度，严格市场监管。

    三是加强质量管理和资金结算监督。要进一步加强工程质量管理工作。参加工程建设的各方要认真贯彻落实《建设工程质量管理条例》，提高质量意识，落实责任制，加强质量管理，确保工程质量。水利工程质量监督机构应切实履行质量监督职责，做到制度到位，人员到位，监管到位，重点是对《工程建设标准强制性条文》（水利工程部分）的执行情况和建设各方质量行为实施监督。对于使用国有资金的水利工程，有关部门要加强工程概算执行情况，重点是资金结算情况的监督，严禁挤占、挪用资金。

    5、加大监管力度，严肃查处违法违规行为

    现行的国家、部、地方水行政主管部门制定的有关水利建设管理的规章制度中都有处罚的条款，但是大部分内容都执行不够严格，有的甚至没有执行。各级水行政主管部门要对出现的扰乱水利建筑市场秩序的各种违法违规行为，按照管理权限，依法查处。对触犯法律的，要移交司法部门处理。

    6、采用先进信息手段，提高市场监管的科学性和时效性

    要通过计算机技术和网络技术，建立起适应现今水利建设市场主体的社会信用体系。

    目前，省水利厅拟建立水利系统内的一、二级施工单位、甲级勘测设计单位以及所有监理单位和咨询单位的企业行为档案，每年度予以公示，对有违法违规和严重违约行为纪录的单位，在资质审查时，予以警告或降级处罚；情节严重的，可以停止参与招标投标或清出水利建筑市场。建议市局也采取类似措施，对孝感水利建设市场参与单位建立信用档案，进行动态管理。