水利是农业的命脉。作为一个农业大县，大悟县水利工程为县域经济发展发挥了至关重要的作用。但由于多年来的运行，各类水利设施逐步老化，加之水利工程建设与管理远远落后于现代农业发展的需要，水利工程“瓶颈”效应日渐凸现。党中央、国务院、省委、省政府历来都高度重视农业、农村、农民问题，尤其是历年中央和省委1号文件，更是将三农问题摆在了战略高度，制定了一系列帮农、惠农、富农政策。出台了多项有利于水利事业发展的政策，大悟县骨干水利工程正逐步进行整险加固，水管体制改革使各中型水库步于良性发展轨道。但大悟县小型水利工程建设与管理没有得到有效的改善，如何加强小型水利工程建设与管理是一个亟需探讨的课题。

    一、基本情况

    大悟县现有水利设施26225处（包括中型水库6座，小（一）型水库23座，小（二）型水库103座，塘堰26093处），控制流域面积624.52平方公里，总库容4.42亿m³，有效库容2.89亿m³，有效灌溉面积28.27万亩。开挖渠道158条1005km，修建渡槽70座长6775m，开挖隧洞134处长14770m，建固定提水站68处（其中：电动提水站43处，装机45台，容量2345千瓦；柴油机提水站25处，装机25台，容量1370马力），有移动式提水机械645台套（其中：电动机360台2818千瓦，柴油机285台2615马力），有轻型喷溉机201台套，配用1908马力。

    由于特殊的气候条件，使大悟县旱灾频繁。多年平均降水量在1049—1170mm，降水年际变化大，最大降雨量1836.0mm（1987年），最小年降水量688.8mm（1978年），境内多年平均径流总量为10.45亿m³。全县降雨时空分布不均，汛期降雨量占全年降雨量的83%，强度较大的暴雨多出现在六、七月，占全年的35%，占汛期的42%。大悟县自然灾害较多，干旱是大悟县危害最大的自然灾害，据统计1959年—2009年间共出现旱灾77次，平均二年三遇，其中大旱平均十年一遇。

    大悟县由四大山脉（王岳山、娘娘顶、仙居顶、大悟山）构成地形骨架，境内主要有澴河、滠水、竹竿河三大水系，共有大小河流324条，全长1216.6公里，河系均属山区雨洪河道，洪水历史短，洪水陡浊陡落。海拔高度均以三大水系的流向而下降，形成了山脉、河流、丘陵交错，岗、榜、冲、畈相织的地表形态。特殊的地理环境，造成了全县水利死角多的特点。目前，全县水利死角总面积6.38万亩，占总耕地面积64.8万亩的9.85%。

    二、小型水利工程的重要作用

    1、承担着一半以上的灌溉任务。大悟县中型水库总库容2.37亿m³，有效库容1.51亿m³，有效灌溉面积10.4万亩，分别占总数的53.6%，52.2%，36.8%；小型水利工程（包括小型水库、塘堰、泵站）总库容2.05亿m³，有效库容1.38亿m³，有效灌溉面积17.87万亩，分别占总数的46.4%，47.8%，63.2%。由此可见，小型水利工程在农业生产中发挥了不可替代的重要作用。

    2、小型水利工程是消灭水利死角的有效措施。大悟县塘堰星椤棋布，兴修塘堰、增加蓄水保水是消灭水利死角、解决人畜饮水困难的有效途径。全县的水利死角大都属于偏远山岗地，水源到不了，经济落后，且山上植被差，水土流失严重，如高店乡汪洋片，芳畈镇栗林河西片，东新乡姚店片，城关镇西大山一带，这些成片水利死角地带，除了靠就近塘堰作水源外，其他没有水源保障。近几年来，大悟县委、县政府高度重视塘堰建设，坚持以塘堰的“快、近、活”地形适应强等优势，在农田灌溉抗御干旱的过程中发挥作用，提出了“村村都有万方塘、湾湾都有当家塘”的建设目标。并出台了“以奖代补”的激励政策，对新建一口万方塘的地方补助5000元。通过兴建新塘堰、改造老塘堰、兴建配套工程，逐步消灭水利死角。同时，对极少数通过兴建塘堰仍不能消灭水利死角的地方，因地制宜地兴建提水工程、引水工程、拦水工程、节水工程以及采取“水改旱”等工程措施，水利死角已大幅减少。

    三、小型水利工程建设与管理中存在的突出问题

    1、小型水利工程设施老化严重。

    一是小型水库病库险库多。大悟县水库大都修建于六、七十年代，由于“先天不足”、工程老化等原因，病险水库较多，隐患较大。在2010年汛前拉网式大检查后，大悟县防汛抗旱指挥部技术委员会对全县126座小型水库（小一型23座，小二型103座）进行分类，其中二类水库33座（小二型水库33座）；三类水库61座（小一型21座，小二型40座）。我县二、三类小型水库占小型水库总数的74.6%。

    二是塘堰淤塞严重。大悟县塘堰星罗棋布，分布于每个行政村组，是农业灌溉和农村人畜饮水的重要水源，在抗旱过程中发挥了巨大的作用。但由于“重建轻管”，管理机制体制不顺，全县90%的塘堰淤塞严重，造成塘堰浅如盘碟，容积缩小，塘埂损毁，输水设施破坏，致使塘堰蓄水能力大大降低，严重影响农业灌溉和农民生活用水。

    三是小型泵站损毁严重。大悟县现有提水泵站68处，设计灌溉面积3.56万亩。有近半数的泵站由于渠道、管道、输变电设备损坏或不配套等原因不能正常使用，泵站设备的平均完好率仅为35%，大量的设备闲置或报废，急需对小型泵站进行续建配套和更新改造。

    四是灌溉渠道损毁严重。大悟县小（一）型水库有干渠39条长351.6公里、支渠76条长184.5公里、渡槽29座长1126米、隧洞43座长4106米、倒虹管16处长1719米、泄洪闸130处、斗闸门265处；小（二）型水库有支渠139条长351公里、隧洞3座长210米、泄洪闸154处、斗闸门310处；塘堰有支渠170条长200公里；提水泵站有支渠184条长200公里。全县灌溉渠道大多建设于上世纪60-70年代，许多是边勘测、边设计、边施工的“三边”工程，大部分存在施工质量差、工程不配套等问题，由于“先天不足”，加之后天投入偏少、管理不善，直接导致灌溉体系老化失修，效益剧减，成为农业生产尤其是粮食生产最严重的制约因素。主要表现在：渠道断面未达到设计标准：当时采用人海战术，盲目追求工程进度，忽视工程质量，在施工过程中缺乏技术指导和质量监控，相当一部分渠道断面未达到设计标准，存在渠底欠宽、渠堤欠高、边坡过陡等问题。渠道损坏、渗漏严重：全县渠道大多是盘山转的土渠，且未进行护砌，长期受水流的冲刷、雨水的侵蚀、冰冻风化作用、人为的损坏，渠岸崩塌、山体滑坡、渠道淤积、断面缩小、渗漏严重等十分普遍。抗旱期间，渠道经常是反复清淤、多次堵口、加固堤岸、处理渗漏，浪费大量的人力、物力、财力，并造成宝贵的水源浪费。如2002年大旱，全县抗旱供水3200万立方米，漏损1300多万立方米；2009年大旱，全县抗旱供水4950万立方米，漏损1800多万立方米。目前，全县渠系灌溉水利用系数不足0.4。渠系建筑物老损、不配套：渠系建筑物经过多年运行，大多损坏严重，存在渡槽漏水、隧洞塌方、水闸锈蚀无法启用等问题，能够正常运行的渠系建筑物仅有285处，只占总数的30%。由于渠系建筑物不配套，不仅限制了工程效益的发挥，而且还严重危及工程安全。

    2、解决水利死角灌溉问题任务很重。

    大悟县目前共有水利死角面积6.38万亩，分布在全县17个乡镇105个行政村402个村民小组，人口9.59万人。这些水利死角大都处于偏远山丘区，分布较为分散，单块面积较小，有的地方根本不具备兴建水利工程的有利条件。受地理位置和工程因素的双重制约，这些地区无水源或附近有水源但没有水利工程控制，使农业灌溉用水无保障，即使在正常年份，农业供需水矛盾也十分突出，导致农村经济落后，群众生活贫困。对这些大多数无河、无水库的缺水地区来说，要消灭水利死角，兴修小型水利工程显得十分必要和非常紧迫。

    3、兴建、维修、管护小型水利工程的资金严重不足。

    长期以来，各级财政对水利建设的投入，远远不能满足农村水利建设的需要。一是中央、省对小型水利工程的投资明显不足，尤其是对塘堰、小型泵站、田间工程的投入完全没有。二是由于大悟县是山区贫困县，经济不发达，县、乡财政资金投入微不足道，而农民收入水平较低，大都是以投工投劳形式参与水利建设；三是大悟县民营水利尚处于起步阶段，其他渠道投入资金微乎其微。由于投入的严重不足，大量的病险水库无法加固，灌区节水改造无法进行，河道治理无法启动，基本农田改造无法实施，整个农业生产抗御自然灾害的能力十分脆弱，面临的形势十分严峻，而改造任务又十分紧迫。

    4、管理粗放，机制不全，体制不顺。

    大悟县中、小（1）型水库属县水利局直管，但由于水管体制改革的“两费”落实不到位，水库的人员经费和养护经费严重不足，造成工程正常管护困难，水库基层队伍不稳。小（2）型水库属乡镇管理，基本上是有人用无人管，只是在灌溉期间或汛期采取一些应急措施。工程的病险隐患多，除险加固压力大，全县126座小型水库中，属二、三类病险水库的高达94座，这些水库不仅不能发挥正常效益，而且还直接威胁着下游群众的生命财产安全。小型泵站及塘堰大都属村组集体所有，基本上处于无人管理状态。因此，我县小型水利工程既没有稳定的投入渠道，也没有促进良性运行的保障机制，管理粗放，手段落后，远远不能适应现代农业发展的需要。

    5、水利技术队伍不稳，农田水利建设缺乏技术支撑。

    一是乡镇水利站撤销，动摇了水利工程建设、管理的基础，直接导致水利技术人员大量流失，水利服务断轨脱节，给防汛抗旱、农田水利建设等方面造成较大影响；二是大悟县农田水利技术推广中心不属于财政供养单位，人员无编制，经费无保障，甚至连基本的测量设备都无法更新换代，加之技术人员流失，根本无法正常开展工作。

    四、几点对策及建议

    1、出台扶持政策，加大投入力度。小型水利工程建设是一项公益性事业，受益对象主要是农业、农村、农民，政府应该是建设的投资主体。县政府出台政策，自2010年起，连续三年每年从财政预算中安排300万元，通过“以奖代补”方式，对小型农田水利建设项目给予直接补助。同时，积极向上争取小农水建设重点县项目，以工程项目为载体，以项目作支撑，进一步加大对各类小型水利工程的资金投入，包括从水源源头直到田间工程，切实有效地提高农业抗灾能力，保障农业丰收。

    2、推进以产权为核心的小型水利工程改革。一是大力开展以产权为核心的小型水利工程改革，以产权换资金，以存量换增量，可通过拍卖、租赁、承包、股份合作等方式搞活小型水利工程的生命力；二是对新建工程，围绕明确产权、放开建设权、落实管理权为重点，坚持责、权、利相结合，建、管、用一体化，也可本着“谁建设、谁投资、谁受益、谁管理”的原则，鼓励单位和个人采取户办、联户办、股份合作等多种市场化的形式投资建设。三是加强小型水利工程管理，制定出台农村小型水利工程管理制度，明确责任和权利，防止不正当竞争和掠夺式开发资源，保障防汛安全和抗旱应急调度。对拥有小型水利工程产权的单位和个人，以县政府名义向其发放小型水利工程产权证书。