一、460号令对119号令的重大修改

    （一）落实了《水法》总量控制和定额管理的要求

    《水法》第四十七条规定“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”。
    《条例》第七条、第十五条、十六条和第三十九条进一步落实了《水法》的要求。
    1）《条例》第七条规定：“实施取水许可实行总量控制与定额管理相结合”。
    2）《条例》第十五条规定：“批准的水量分配方案或者签订的协议是确定流域与行政区域取水许可总量控制的依据。跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊，尚未制定水量分配方案或者尚未签订协议的，有关省、自治区、直辖市的取水许可总量控制指标，由流域管理机构根据流域水资源条件，依据水资源综合规划、流域综合规划和水中长期供求规划，结合各省、自治区、直辖市取水现状及供需情况，商有关省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门提出，报国务院水行政主管部门批准；设区的市、县(市)行政区域的取水许可总量控制指标，由省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门依据本省、自治区、直辖市取水许可总量控制指标，结合各地取水现状及供需情况制定，并报流域管理机构备案。
    3）《条例》第十六条第一款规定：“按照行业用水定额核定的用水量是取水量审批的主要依据”，并规定了有关部门制定并组织实施行业用水定额的职责。”
    4）《条例》第三十九条第一款规定：“年度水量分配方案和年度取水计划是年度取水总量控制的依据，应当根据批准的水量分配方案或者签订的协议，结合实际用水状况、行业用水定额、下一年度预测来水量等制定”，并对二者的制定和实施程序进行了规定。

    （二）出台了国家层面水资源费征收管理规定
    1、水资源费征收与取水许可审批相结合
    第二条规定，“本条例所称取水，是指利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源。取用水资源的单位和个人，除本条例第四条规定的情形外，都应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。”交纳水资源费和申领取水许可证共同成为取用水资源的要件。
    2、明确水资源费征收标准的制定原则和制定主体
    第二十八条规定：“水资源费征收标准由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同同级财政部门、水行政主管部门制定，报本级人民政府批准，并报国务院价格主管部门、财政部门和水行政主管部门备案。其中，由流域管理机构审批取水的中央直属和跨省、自治区、直辖市水利工程的水资源费征收标准，由国务院价格主管部门会同国务院财政部门、水行政主管部门制定。”
    3、明确了水资源费的征收范围
    《条例》第二条、第四条明确规定，除下列情形外，取用水资源的单位和个人，都应当缴纳水资源费：“(一)农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的；(二)家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的；(三)为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取(排)水的；(四)为消除对公共安全或者公共利益的危害临时应急取水的；(五)为农业抗旱和维护生态与环境必须临时应急取水的”。
因此，《条例》实施后，对农业生产取水、中央直属电厂取用水等均应征收水资源费。
    4、明确了征收主体
    《条例》第三十一条规定：“水资源费由取水审批机关负责征收；其中，流域管理机构审批的，水资源费由取水口所在地省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门代为征收。”
    流域机构审批的取水，水资源费由地方水行政主管部门代收，一是充分发挥地方现有水资源费征收管理体制和机构的作用，有利于提高水资源费征收的行政效率、节约行政管理成本；二是有利于流域管理机构将更多精力集中于总量控制等流域水资源管理事务上；三是有利于方便水资源费征收的行政相对人；四是中央的收益权可以通过水资源费分别解缴中央和地方国库的分成比例予以体现。
    5、完善水资源费征收和缴纳程序
    《条例》第三十三条规定：“取水审批机关确定水资源费缴纳数额后，应当向取水单位或者个人送达水资源费缴纳通知单，取水单位或者个人应当自收到缴纳通知单之日起７日内办理缴纳手续。”
    《条例》同时规定：“第三十四条　取水单位或者个人因特殊困难不能按期缴纳水资源费的，可以自收到水资源费缴纳通知单之日起７日内向发出缴纳通知单的水行政主管部门申请缓缴。”
    6、农业生产取水可以开征水资源费
    妥善处理农业生产直接取水的水资源费征收问题，关系到节约水资源和农民减负增收。考虑到农业生产取水量大、用水模式粗放，不利于水资源的可持续利用。但需要强调的是，对于农业生产直接取水收费只是一种手段，目的在于促进灌溉方式转变、培养农民节约用水意识。《条例》施行后，各级地方人民政府应当采取措施，加大投入，大力研究推广农业生产节水技术，加强对农业生产者的引导和扶持力度，鼓励农民逐步改变高耗水的生产习惯，提高农业用水效率，发展节水型农业。
    对于农业生产直接取水收费目的在于促进灌溉方式转变、培养农民节约用水意识，而且在作出规定时，统筹考虑了减轻农民负担与促进水资源节约利用两个因素，分不缴、免缴和低标准缴纳三种情况：一是明确了农民不需要缴纳水资源费的情形；二是规定农业生产用水在限额内免缴水资源费。三是农业生产超限额取水的，虽然需要缴纳水资源费，但水资源费征收标准也比较低。
    7、规范了水资源费的分配
    《条例》第三十五条规定“征收的水资源费应当按照国务院财政部门的规定分别解缴中央和地方国库。”
    中央对水资源费分成的必要性：
    《水法》规定水资源属于国家所有，水资源所有权由国务院代表国家行使，具体含义是国务院有代表国家依法行使对水资源的占有、使用、收益和处分的权利；
中央保留一定的水资源收益权，有利于从全流域的角度统筹考虑水源的保护和涵养以及水生态补偿，有利于保障今后水资源管理改革和水权制度的建设，也有利于地区间水事纠纷的调解；
    流域水资源工作中的监测、评价、规划、节约和保护工作量很大，但一直没有固定经费来源；
    土地、矿产资源管理的法律法规中，都明确中央和地方分成比例。
    8、明确了水资源费的主要使用方向
    为了确保水资源费“取之于水、用之于水”。
    《条例》第三十六条规定：“征收的水资源费应当全额纳入财政预算，由财政部门按照批准的部门财政预算统筹安排，主要用于水资源的节约、保护和管理，也可以用于水资源的合理开发。”
    第三十七条规定：“任何单位和个人不得截留、侵占或者挪用水资源费。”
    
    （三）进一步规范了审批程序
    1、取消取水许可预申请，明确了建设项目水资源论证地位
    《条例》在第十一条规定：“建设项目需要取水的，申请人还应当提交由具备建设项目水资源论证资质的单位编制的建设项目水资源论证报告书。论证报告书应当包括取水水源、用水合理性以及对生态与环境的影响等内容”的同时，从便民和简化程序的角度出发，取消了119号令中关于取水许可预申请的规定。
    2、明确了不予批准取水申请的情形
    《条例》第二十条明确了不予许可取水的八种情形：在地下水禁采区取用地下水的；在取水许可总量已经达到取水许可控制总量的地区增加取水量的；可能对水功能区水域使用功能造成重大损害的；取水、退水布局不合理的；城市公共供水管网能够满足用水需要时，建设项目自备取水设施取用地下水的；可能对第三者或者社会公共利益产生重大损害的；属于备案项目，未报送备案的；法律、行政法规规定的其他情形。”同时规定：“审批的取水量不得超过取水工程或者设施设计的取水量。”
    3、增强了审批的公开性和透明度
为了确保取水许可公开、公平、公正，《条例》依照《行政许可法》有关听证的规定，《条例》第十八条规定：“审批机关认为取水涉及社会公共利益需要听证的，应当向社会公告，并举行听证。取水涉及申请人与他人之间重大利害关系的，审批机关在作出是否批准取水申请的决定前，应当告知申请人、利害关系人。申请人、利害关系人要求听证的，审批机关应当组织听证”。
    4、增加了对政府投资主管部门的要求
    《条例》第21条规定，“取水申请经审批机关批准，申请人方可兴建取水工程或者设施。需由国家审批、核准的建设项目，未取得取水申请批准文件的，项目主管部门不得审批、核准该建设项目。”
    5、取消了有关部门对取水进行初审的规定
    《条例》落实新《水法》要求，取消了由建设部门和地矿部门进行初审的规定。明确了流域机构和各级人民政府水行政主管部门对水资源实行统一管理的职责。
在处理与国土资源主管部门的关系上：一是制定地下水开发利用规划时要充分征求国土资源部门的意见，二是每年的取水情况和取水计划要同时抄送国土资源部门。
在处理与城市建设主管部门的关系上：一是对取用城市规划区地下水的取水申请，应当征求城市建设主管部门的意见，二是审批机关应当按年度将取用城市规划区地下水的情况抄送同级城市建设主管部门。

    （四）强化了监督管理
    1、明确了对取水许可证审批机关的监督
    一是对行政权利的约束，《条例》第四十二条规定，审批机关在对取水单位和个人取水量予以限制前，应当及时作出书面通知；第四十五条规定：“监督检查人员在进行监督检查时，应当出示合法有效的行政执法证件。有关单位和个人对监督检查工作应当给予配合，不得拒绝或者阻碍监督检查人员依法执行公务。”
    二是管理机关内部的层级监督。第四十六条规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门应当按照国务院水行政主管部门的规定，及时向上一级水行政主管部门或者所在流域的流域管理机构报送本行政区域上一年度取水许可证发放情况。流域管理机构应当按照国务院水行政主管部门的规定，及时向国务院水行政主管部门报送其上一年度取水许可证发放情况，并同时抄送取水口所在地省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门。上一级水行政主管部门或者流域管理机构发现越权审批、取水许可证核准的总取水量超过水量分配方案或者协议规定的数量、年度实际取水总量超过下达的年度水量分配方案和年度取水计划的，应当及时要求有关水行政主管部门或者流域管理机构纠正。”
    2、加强了对取用水户的后续监管
    《条例》第四十二条规定：“取水单位或者个人应当在每年的12月31日前向审批机关报送本年度的取水情况和下一年度取水计划建议。”第四十条规定：“取水审批机关依照本地区下一年度取水计划、取水单位或者个人提出的下一年度取水计划建议，按照统筹协调、综合平衡、留有余地的原则，向取水单位或者个人下达下一年度取水计划。”条例第四十一条还规定：如果出现自然原因导致水量减少、取水对生态环境造成严重影响、地下水严重超采等特殊情况，审批机关可以对取水单位和个人的年度取水量进行限制，在发生重大旱情时，还可以对其取水量予以紧急限制。
    3、取消了年度审验制度
    为了简化行政程序、便利取水人，《条例》按照《行政许可法》的要求取消了取水许可证的年度审验制度。
    
    （五）增设了法律责任
    1、明确了对违法取水行为的处罚
    《条例》按照便利行政执法、推进依法行政的要求，针对原《办法》有关法律责任的条款比较简单、不便操作的问题，对违法相对人应当受到处罚的行为、处罚种类及幅度等作了具体、完整的规定，并充分考虑了与《水法》有关法律责任的衔接。
    2、强化有关部门和工作人员的责任
    《条例》按照全面推进依法行政的要求，按照权责一致的原则，对有关部门及其工作人员在受理、审批取水申请，进行监督管理过程中的有关责任进行了全面、完整的规定。第四十七条规定：县级以上地方人民政府水行政主管部门、流域管理机构或者其他有关部门及其工作人员，有所列八种行为之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

    （六）其他新的变化
    1、取水权可以依法有偿转让。
    《条例》第二十七条明确规定：“依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续。具体办法由国务院水行政主管部门制定。”
    这一条款可从五个方面解读：一是实施有偿转让的主体必须是依法获得取水许可证，取得取水权的单位和个人；二是可以转让的水资源必须是通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约的水资源；三是在取水许可的有效期和取水限额内；四是应当经原取水审批机关批准，并办理取水权变更手续，更换取水许可证；五是具体的操作办法由国务院水行政主管部门另行规定。
    2、注重生态和环境保护，强调可持续发展
    条例第七条规定：“……流域内批准取水的总耗水量不得超过本流域水资源可利用量。……批准取用地下水的总水量，不得超过本行政区域地下水可开采量，并应当符合地下水开发利用规划的要求。条例还规定：对于在地下水禁采区取用地下水的，可能对水功能区水域使用功能造成重大损害的，以及取水、退水布局不合理等情况，审批机关将不予审批。”
    
    二、认真总结119号令贯彻实施的经验，明确460号令贯彻实施的目标和任务

    （一）119号令的历史性作用
    1、实现了全国范围内水资源权属的统一管理
    2、促进了全国范围内水资源费的征收
    3、建立了以取水许可为核心的建设项目水资源论证制度
    4、推进了用水定额管理工作
    5、初步实施计划用水管理，推进了水资源的统一调度
    6、统一和加强了节约用水管理
    7、初步建立了水资源统计工作制度
    8、深化了水资源管理体制的改革
    
    （二）119号令的历史局限性
    119号令是在“水资源统一管理与分级分部门管理相结合”的体制下实施的。由于体制性的束缚，使得119号令贯彻实施过程中呈现较为“弱软”的特点。
    弱：会同、授权。
    软：几乎没有法律责任或处罚条款、权属统一管理、粗放管理、静态管理。
    
    （三）新460令的特点
    取水许可与水资源的权属统一管理紧密结合；取水许可与水资源优化配置紧密结合；取水许可与水资源有偿使用紧密结合；取水许可与用水的监督管理紧密结合；取水许可与公众参与水资源管理紧密结合；取水许可与水权制度建设紧密结合。

    （四）新460令提出的新时期水资源管理的历史任务
    460号令标志着我国的水资源统一管理和监督进入了一个新的历史阶段：
    由过去水资源的权属统一管理要向资源优化配置管理转变；
    要由过去水资源的粗放化管理向精细化管理转变；
    要由过去水资源的静态管理向动态管理转变；
    要由过去的取水量单一管理向水量水质水生态的综合管理转变。
    
    三、贯彻460号令应注意的有关问题

    (一)建立总量控制与定额管理相结合的水资源管理制度是实施460号令的核心任务
    1、总量控制管理的主要内容
    经批准的水量分配方案或签订的协议所确定的取水许可总量控制指标；由地下水开发利用规划所确定的地下水可开采总量；由流域机构或各级水行政主管根据水量分配方案和年度水情状况所制定的年度计划取用水总量；依照行业用水定额核定的用水户的取水总量；水功能区划所确定的水域（河道）纳污总量。
    2、定额管理的主要内容
    编制行业用水定额；核定水量；计量管理；超定额累进征收水资源费。
    3、总量控制与定额管理的关系
    总量控制是根据水资源承载力的自上而下的配置管理；定额管理是根据取用水户需要的自下而上的分配管理；总量控制是原则性的封顶监督管理，定额管理是具体用水过程的分配管理；总量控制与定额管理相结合的管理是一种自上而下又自下而上的相互协调的动态管理；总量是刚性的目标，是不能突破的原则，定额管理是为总量控制管理服务的，是实现总量控制目标的手段。
    在北方缺水地区，或者在一般地区的特殊干旱年份，定额管理在实践中往往细化为用水计划管理。在水资源总量相对丰富的南方地区，定额是有效的促进节水减污的管理手段。
在实际的管理过程中，定额是以社会平均用水量作为参考，以总量为原则，从技术效率角度考虑的节水可能性和用水合理性等所确定的用水指标，而不应仅仅理解为是用水标准。

    （二）建立好协调有序运行有效的流域与区域相结合的水资源管理机制是实施460令的关键
    460令进一步加强了流域与区域管理的结合力度，明确了流域与区域管理相结合的途径与程序。
    进一步明确了流域机构总量控制（包括水量分配、取水总量控制指标、年度取水计划）组织实施和监督管理职责；进一步具体地明确了流域机构取水许可管理范围（直管河道、湖泊，国务院投资主管部门审批、核准的项目等）；进一步明确了流域机构的取水许可的行政执法权，对本流域取水许可制度实施的监督管理职责；进一步加强了流域与区域取水许可的有机联系,即由省级水行政主管部门统一受理属于流域机构管理权限的取水许可申请；进一步树立了流域机构作为河流代言人的权威地位，即流域机构管理的取水许可的水资源费，由省级水行政主管部门代为征收。
    建立协调有序运行有效的流域与区域相结合的水资源管理机制是一个长期的任务，是一个逐渐磨合的过程，逐步针对具体流域的具体情况的制度创新的过程。
    当前贯彻460令最迫切的任务主要有以下几个方面：
    建立流域与区域相结合的总量控制管理制度；建立协调有序的取水许可监督管理秩序；要适应总量控制管理的需要，建立以流域为单元的取水许可统计制度；进一步加强水资源论证工作；制订各个流域具体的取水许可管理办法。

    （三）加强计量和计划用水管理是水资源管理由过去的静态许可管理向动态服务管理的关键
    计量是取水许可管理的基础，没有计量就没有管理。
    年度计划用水是取水许可的实质性管理，是取水户的实际取水权的实现。
    取水许可证核定的水量，是以流域多年平均水资源量为基准和具体的行业用水定额所确定的取水户的用水权利或规划性指标。
    年度计划用水是根据水资源的年度丰枯变化、取水的优先顺序和用水的保证率而确定的具体取水户在具体年度的用水实际权利或实际指标。
    水资源调度管理是计划用水管理的主要内容和取水权实现的保障。

    （四）加快水资源管理基础设施建设，切实提高水资源管理能力和水平
    水资源费应主要用于管理节约保护，也可用于合理开发。
    1、当前水资源费要重点用于水资源管理基础设施建设，尽快建立对各行政区域和主要用水户实施取水总量控制的水量水质监测系统和取水许可管理信息系统，切实提高总量控制与定额管理的监督管理能力。
    2、各级水行政主管部门要积极会同财政主管部门加强对水资源费使用方向的监督管理，并建立也可用于合理开发的申请审批程序和管理规定。
    3、流域与区域相互配合，尽快开征对新增项目的水资源费，建立超计划或超定额累进征收水资源费的制度。

    （五）把握好总量控制与水权的关系，探索建立国家水权制度
    取水许可制度是实质上是水资源分配制度。
    分配在两个层面展开：
    流域向区域的分配（总量控制）
    区域向具体取水人的分配（取水许可）
    总量控制：主要着眼于向区域分配的过程，即国家以流把水资源以流域为单元逐级分配到各个行政区域，把国家所有的水资源转换为地方行政区域所有的水资源，这一过程是公权分配的过程。
    取水许可：主要是着眼于对具体取水人的许可，即各级地方水行政主管部门代表政府通过行政许可的方式将一定的水资源使用权授予取水相对人。取水相对人，向政府缴纳水资源费，向拥有水资源使用的同时也拥有了水资源的收益权，而且可以依法有偿转让其节约的水资源，使得取水相对人所得的水资源具有了物权的性质，因而许可的过程实际是一个私权分配的过程。
    取水相对人所获得的这种具有物权性质的一定量与质的水资源才是真正意义上的水权或者称作是狭义水权。从这个意义上讲，取水许可是取得水权的法定形式。
分配到行政区域的水量，政府是水资源所有权的主体，政府是水资源的分配者，是水权转让的管理者。
    水权转让，是平等民事主体的之间的具有物权意义的水资源量与质的买卖活动，即水权交易。水权转让的主体，是与水权转让活动有直接利害关系的自然人、法人或非法人组织。

    （六）贯彻460令当前要从换发证入手逐步深化，建立取水许可新秩序
贯彻460令不仅在于按照总量控制与定额管理的原则进行新的取水项目的审批，更重要的是要对原来已经审批发证的取水加强管理，使存量的取水逐步纳入到总量控制与定额管理的体系之中。
    换发证工作的重点是对原审批的取水量进行核定。
    对各取水户的用水做到“五个明确”：即“许可取水量（权）明确、年度取水计划明确、取水计量措施明确、节水目标明确、退水水质标准明确”。
换发证要注意纠正笼统发证现象：
    要区分不同用途的用水，尤其是工业和农业用水要“两水分离”发证。发证要尽可能落实到用水环节。
    对于没有特定用水户的区域性的水资源配置调度工程，发证应发在用水环节。
    在什么环节发证？
    对具体的水库、大坝或引水渠如何发证应根据具体情况具体分析。一是要有利于加强对用水户的监督管理；二是有利于培育具有物权性质的水权；三是有利于水资源费的征收；四是有利于对具体用户定额或计划用水管理。

    （七）各级水资源管理机构要加强对取水许可技术管理规范的研究
总量控制与定额管理是水资源管理的一项制度创新，虽然法律法规作了明确规定，但我们的管理方面的技术规范建设依然十分薄弱，技术准备不充分的。
各级水资源机构以及各级水资源管理人员加强对取水许可技术规范的研究，要对各地取水许可管理的实践经验进行调研，总结，提升，逐步建立取水许可技术管理规范体系。