一、我市农业用水管理的现状调查

    从上世纪60年代开始，我市农业用水管理基本是行政性管理的运作模式。2004年，省政府颁布259号令，要求农业用水管理实行由行政性管理向经营性管理转变。但实际上，目前我市农业用水管理基本上仍沿用行政性管理的运作模式。虽然在市直两大灌区成立了几个农民用水者协会，少部分县乡也成立了农民用水者协会联合会，但实际用水和水费征收是由各级政府出面组织，农民用水者协会行同虚设，农民用水者协会联合会只是政府的一个平台，根本没有摆脱行政手段放水、收费。一般性搬大水，是由水利部门（个别县市为农办）到水管单位商定放水时间、流量、水量、交费等，水管单位配水到县，县配水到乡镇，乡镇配水到村。旱情紧张的时候，各级党委政府把抗旱工作作为中心工作来抓，有的地方成立指挥部，强调大员上阵，党政一把手的主要精力也投入到抗旱中来了。

    但局部地方也有农民自发组织，如小泵站和小水库灌区以及个别大中型灌区的个别支渠等，都有用水户参与灌溉管理的雏形，虽没有成立协会，没有理事会和理事长等，也没有工程管理、财务管理制度和用水章程，但他们放水、管理工程都形成了君子约定，秩序井然。

    目前我市的水费征收机制是：大中型灌区基本水费规定由水管单位直收或其委托的单位或个人代收，实质由各县市区水利（水务）局征收，计量水费在市直两大灌区干渠上是按水量计量收费，但在县市区是按田亩收费的，在末级渠道上基本是按田亩收费（即使是计量收费的灌区，在末级渠道仍按水量的总量平摊、按用水时间分摊到田亩）。小型水库灌区要么不收费（自由式管理和协议用水的水库），要么按田亩收费（经营式用水的水库）。小型泵站灌区在河坝内抽水由用水户协议平摊电费后抽水，一般不另收计量水费。

    行政性用水管理在一定历史时期显得必不可少并起到了一定的积极作用，毕竟政府组织是最强有力的组织，政府是人民的主心骨，用水管理是集体性很强的管理行为，需要进行组织。目前水管单位和农民都还依赖着政府出面，水管单位依赖政府主要是担心如果直接针对千家万户，用水秩序会更加混乱，水费更难收。农民依赖政府是因为只有政府组织才得力，才能保证能用上水。

    但是，水管单位和农民对行政性用水管理运作模式也反感。反感的是这种运作模式存在多个在农民手中收了钱，在水管单位不要水的行政性中间环节。这些中间环节受利益驱动，既等天下雨，互相观望，又加价加量征收水费，截留、挪用、拖欠水费，造成了灌区工程低水价服务，农民高消费用水的扭曲局面。从调查情况看，确实存在政府不愿放权的问题，有的乡镇农业用水原本由水利站经营管理的，但被乡镇政府收回了水利站的经营权，有的渠道由水管单位直接计量收费的，现改由乡镇或县市统一收费后再对水管单位，有的县市也把经营权直接拿在手里，美其名曰成立了农民用水者协会联合会，实际上只是政府部门用水管理的一个平台。

    政府部门（尤其是乡镇）对目前用水管理也有抱怨：农业用水怎么说政府也是有一定责任的，但农民户与户之间、村与村之间干旱程度不一，有的村或农民要水，有的村或农民不要，有的农民愿意交钱，有的农民不交，政府对不交水费的农民没有手段，乡镇财力薄弱，没有垫付能力，银行贷款没有把握还贷，抗旱工作往往是农村的中心工作，不能不抓，因此左右为难。

    二、当前我市农业用水管理模式存在的问题

    一是放水难。互相观望、等天下雨思想严重。灌区受益县市由于不主动到水库申报用水，造成抗旱时机贻误，农事季节延误的现象每年都有发生，一方面灌区旱情得不到及时控制和缓解，导致部分农田减产甚至绝收，另一方面水库有水放不出去，白白从溢洪道泄掉，造成了水资源的浪费，农民需水不能满足。徐家河水库年均有2.7亿立方米的来水，但近几年只有不到4000万立方米水用于农业灌溉，郑家河水库年均有8500万立方米的来水，但近几年只有不到2000万立方米水用于农业灌溉，其余水资源只有从溢洪道或输水管泄掉，在干旱时节虽然灌区农业十分需要水，但由于灌溉收费体制不畅，灌区农民绝大多数时间用的只是救命水、保命水，而不是及时水、丰收水。

    等天下雨，互相观望，主要原因是：下游观望上游是担心水放不下来，上游观望下游一是等天下雨，二是先让农民去偷去抢，占不交或少交水费的便宜。水管单位和下游总希望上游先用水，但事实上总是下游先要水，因此总难免有上游强抢，用水不交或少交水费，下游交钱用不到水的现象，破坏了用水秩序。防汛有追究责任制，但抗旱不及时，导致水事纠纷和作物减产，没有谁追究责任。等天下雨，互相观望导致用水集中，用水矛盾突出，从而引发水事纠纷，甚至发生打架斗殴，严重的造成伤亡后果；由于水源和水利工程设施固有的共有特性，经常发生偷水、抢水、争水纠纷等，如边界争水、共水源争水、共流量争水、上下游争水等。有的无可奈何偷水，有的用霸王水，造成用水户与用水户之间有纠纷，包括组与组之间、村与村之间，乃至乡镇与乡镇之间，甚至县市与县市之间；水管单位与用水户之间也有纠纷，但往往水管单位是弱势群体，一般不论水费交与不交（一般也交少量），都要先开闸，否则怕担负抗旱不积极的责任，而只要开了闸，水管单位就很难得管住水。蓄水区与用水户之间也有纠纷，库内水位高时，库区要放，但灌区要蓄，库内水位低且干旱时，库区要蓄，但灌区要放。等天下雨，互相观望也导致农作物减产甚至绝收，如徐家河灌区2006年抗旱，等天下雨导致灌溉至少推迟了5—10天，部分面积减产达3成以上。

    二是收费难。由于水库直接对农民用水者协会征收水费的硬件环境和软件环境都不成熟，目前水费的征收实际上仍由地方政府或水行政主管部门征收。在特大干旱年由于用水量大，水费数额大，农民出不起，难以全额收取到位。而在一般年景，经常是农民交了钱却放不到水，或者水管单位放了水却收不到钱，灌区县乡两级出于自身利益，对水库不履行征收协议，挤占、挪用、拖欠水费的现象也十分严重，不仅极大地挫伤了农民用水的积极性，农业用水目前是农村问题中最敏感的一个问题，是农民意见最大、抱怨最多、负担最重的一个问题，农民对农村政策的所有其他问题都唱赞歌，唯独对用水这块意见最多最大。也造成几乎所有的水管单位都入不敷出，极度贫困，陷入瘫痪或半瘫痪状态。我市两大水库目前累计欠收的水费达561.13万元，其中徐家河330.81万元，郑家河230.32万元，这些拖欠的水费绝大部分被县乡挪用了,绝大部分成了呆帐死帐。而这问题的症结就在中间环节等天下雨，互相观望，农民着急干部不急，既加价加（水）量征收水费，又截留、挪用、拖欠水费。当然也有少数特困户、钉子户农民不交纳水费。

    三是灌溉面积核定难，水价严重偏低。徐家河灌区有效灌溉面积57万亩，扣除广水管理的高干灌区5万亩，还有52万亩，但与灌区县市签订计费面积协议时，仅落实为34万亩，郑家河灌区有效灌溉面积22.1万亩，计费面积从2005年开始核定，至今没有核定下来。在面积核定问题上分歧很大，水管单位申报基本水价，是按原有有效灌溉面积测算申报的，但用水户强调面积萎缩，结果申报和审批的是大面积、低水价，落实的是小面积，低水价，落实的总成本小于测算和申报的总成本。

    四是重复建设，骨干水源工程水资源利用率大幅度降低。由于经常性的用水集中，灌区末端多年用不到水，迫使一些大中型灌区末端另辟水源，造成重复建设，骨干水源工程水资源利用率大幅度降低。

    五是末级渠系无人管。由于末级渠系没有实质性的用水组织，末级渠系基本上处于无人管状态，毁坏、淤塞严重，导致灌区萎缩。

    三、当前我市农业用水管理改革的偏差与制约因素

    当前农业用水管理体制改革，存在方向和操作方面的偏差。方向上单一强调公司+协会的运做模式，操作上整个改革只是水利部门一家在强调、在操作，甚至基本由水管单位在操作，形成“生产厂家”改革用户，从实际情况看，各级政府的积极性并不是很高，即使支持改革，也只是改换门庭，换汤不换药。有的民政部门还设很高的门槛，协会办证都很难。

    把农业用水作为纯经营性行为，目前还有几个不成熟：

    一是水利设施不完善，水资源量和渠道供水能力不能做到按需供应，计量设施也远远不能满足要求；

    二是农民的觉悟不高，农业实行联产承包责任制，不同于国外的农庄式，国外一个50万亩的灌区，水管单位只需应对几十个农庄庄主，但我国一个50万亩的灌区，水管单位要针对千家万户，而我国目前农民的觉悟还没有达到自觉遵守水市场秩序的地步，总有一些小民意识农民,贪图个人小利而破坏用水秩序，用水不交钱，放霸王水，偷水，抢水等，确实“不要过高地估计了农民的觉悟”；

    三是水法规不健全，农民的水法规意识淡薄，农民对水利设施的保护意识淡薄，现在有政府干预，尚且累累发生侵占、破坏水利设施和偷水、抢水的现象，如果没有政府干预，这些现象将更严重；

    四是基层干部本位主义思想严重，在水市场中，不是站在维护水法规、从全局观念出发处理问题，也有一种占便宜的思想，对侵占、破坏水利设施和偷水、抢水、放霸王水行为不制止，甚至默许、怂容这些不法行为。而且基层干部还存在搭车吃水费的思想，一旦变成纯经营性行为，基层政府部门就可能会对用水市场置若罔闻（因为这个市场纠纷多、麻烦多），不愿履行政府部门在经营性的水市场中应尽的职责。

    五是经营者的经营理念，水管单位在优质服务方面缺乏必要的探索和努力，人员编制也比较紧张，还不能服务到田间地头。

    农业用水管理及水价改革应该充分认识水商品的特殊性。这些年来灌溉用水之所以一直是行政组织、管理，正是由于其商品的特殊性决定的。水作为商品，在农业用水市场是一个不规范、不完全的市场，它不同于化肥、农药，农民采购化肥农药可以各购各的，不需要组织，可以直接一手交钱一手交货，政府只需要适当控制物价。但用水不能各用各的，必须一起交钱一起用水，必须有组织，而且需要强有力的组织，其特殊性表现在：

    1、水资源时空分布不均和灌溉用水的时效性，以及水利设施的不完善、不配套，调度上的偏差等等，容易造成灌区某些地方用水晚了甚至用不到水，迫使农民争水抢水。

    2、农业用水的营销行为长期不规范。一般商品很少发生或不会发生偷抢行为，发生偷抢行为可以制裁或制止，但农业用水销售极易发生偷抢行为而不易制止，不能执法，不能惩罚，一般也不作为案件处理，而是靠做工作、协调解决。农业用水最容易产生纠纷，可以说水事纠纷是农村最严重也是发生率最高的纠纷。我国农民现阶段种田不象国外农庄式，集约化程度高，而是家庭承包式的，人平种地只在几亩以内，相应地用水管理要针对千家万户，总有不自觉的农民甚至基层干部放水起哄，用水不交钱、偷水抢水，上游尤甚。

    3、抗旱往往是农村工作的重中之重，从这个角度讲，农业用水管理本身就带有行政色彩，需要行政协调，统一部署。但基层干部有严重的本位思想，只讲局部利益和短期行为，没有全局观念，对合理的水量调配、水费收取工作不支持，甚至或明或暗地唆使群众拖欠水费、偷水抢水乃至斗殴，或侵占和破坏水利工程设施。

    4、水管单位作为卖主，没有也不可能有太大的主权来支配自己的产品，既有行政干预，又怕农民闹事，在销售水产品过程中权益得不到应有的保障，是典型的弱势群体。

    四、我市农业用水管理改革的对策与建议

    国务院国办发[2002]45号文件和省政府259号令，都是针对水管单位管理体制和运行机制改革的政策性文件，提出了水管单位管理体制和运行机制改革的方向，根本目的简单地说就是：水要能放下去，钱要能收上来，用水要节约，农民负担要减轻，水管单位要能正常运转。但是，由于水商品的特殊性，水资源和水利设施的共享性，农业用水管理体制应该是多元化的，地域不同、习惯不同、水资源拥有量不同，一定阶段其管理体制和经营机制应有所不同，保证任何时期的体制和机制相协调、行之有效。

    一、实行因地制宜地改革。末级用水管理，可以成立农民用水者协会，也可以进行小型水利工程产权制度改革，卖断末级渠系维护及用水经营权，还可以实行租赁、搞股份制合作等。即使在一个灌区，也可以实行不同的体制，如徐家河灌区，在总干渠上游可以实行包干用水，在下游实行计量用水。在某些水资源量相对充足的中小灌区、或大型灌区的某些部位，辅之以“定额配水，按亩收费，统一调度”的计划管理体制，也能收到很好的效果。调查发现，很多地方有这个要求，有水管单位，也有乡镇干部、农民，这样做的好处是有利于及时用水，避免因收费问题或等天下雨或部分地方不要水而延误用水时机，但弊端是容易造成水量浪费，因此只要把水量浪费问题解决好，不失为一种好的管理模式，过去计划经济时代，有市场机制并存，现在市场经济时代，应该允许小范围的计划经济并存。

    二、实行循序渐进地改革。实现行政管理向纯经营管理体制的转变，一次就把所有改革都搞到位，全方位实行按方收费，终端水价，支渠或斗渠计量等等，理论上讲都是合理的，但实际运作一下子实现不了，欲速而不达，甚至适得其反，因此不应急于求成。近阶段要保留一定的行政管理职能，走行政管理与经营管理相结合的双轨制路子，以后逐步淡化行政管理职能，最终实现经营管理。有些地方要适当尊重历史习惯，过去好的作法和买卖双方已达成共识且都能接受的应该允许继续采用，改革应针对过去的主要弊端，因地制宜、循序渐进地改进，主要问题、热点问题快改，次要问题慢改；改革能使双方达成共识并都能接受的快改，还不能达成共识、不能共同接受的慢改。事实上，过去用水管理和水费征收上的主要问题是搭车收费、加价加码收费、等天下雨收费不退等问题，导致收费过高，农民负担过重，改革把这几个问题解决好了，农民负担减轻了，农民就接受了，改革就向前迈了一大步。

    三、实行资源整合，明晰产权。建立水资源合理调配的工程管理和调度管理体系，在一个灌区范围内国家修建的小型水库、提水站及骨干渠道，尽量由一个管理单位统一管理，避免重复建设和水资源的浪费。同时明确产权，分清职责，让每一项水利工程都有责任主体。现在有部分工程形成了真空带，如徐家河东干一分干、北干三分干等，目前都不知道产权归谁，谁负责维修管理。

    四、改革用水体系。学习国外经验，大力推广集约化农业，既然农民用水组织是学习国外经验，那么农业的集约化也应该学习国外的经验，农业集约化程度提高了，农民用水组织才更便于成立，水法规意识才愈强，用水管理才更规范。

    五、建立监督机制。过去的行政管理体制，主要弊端是基层干部不作为和乱作为行为，根本原因是没有建立行之有效的监督约束机制。只要建立健全了行之有效的监督机制，就可以建立良好的用水秩序。建立监督机制包括：群众监督举报、听证制度，水量计量、水费结算及征缴公示制度，上级监督检查制度，审计制度等。

    六、引入司法机制。和任何市场行为一样，农业用水管理和水费征收也应该受法律保护，引入司法机制，通过合法途径维护买卖双方合法权益，一是市场运作准则的需要，二是以法制国观念转变的需要，三是增强干部农民法制观念的需要。